أفصح تقرير ديوان الرقابة المالية والإدارية للسنة المالية المنتهية 2013 و2014 ضمن باب الرقابة على عمليات وإجراءات التفتيش فيما يتعلق بهيئة تنظيم سوق العمل، عن رصد 10 ملاحظات تفصيلية حول أداء الهيئة فيما يتعلق بتفعيل التفتيش والإجراءات القانونية المختلفة المتبعة لديها.

وقدم التقرير أول ملاحظة حول أداء الهيئة في تقصيرها بشأن تفعيل الإجراءات القانونية تجاه المنشآت المخالفة الذي يعتبر من صلب عملها، وأما الملاحظات التسع الأخرى فهي كالتالي: عدم حصول أي تطور ملحوظ في حجم تغطية المنشآت الخاضعة لقانون تنظيم سوق العمل، إلغاء وتأجيل الزيارات التفتيشية، خلل بشأن السياسات والإجراءات المنظمة لأعمال التفتيش، تقصير في عرض التصالح غير حالات العود، وجود أوجه ضعف فيما يتعلق بتحرير واعتماد محاضر المخالفات، خلل بشأن منح صلاحيات وقف معاملات أصحاب العمل وإرجاعها، وجود نقاط ضعف في أنظمة الرقابة الداخلية المتعلقة بالنظام الإلكتروني المتعلق بأعمال التفتيش، عدم خضوع أعمال التفتيش في الهيئة إلى قياس أداء عمليات التفتيش وتقييم أداء المفتشين، خلل في الهيكل التنظيمي والأوصاف الوظيفية.

تفعيل الإجراءات القانونية تجاه المنشآت المخالفة

وفي تفاصيل أكثر بشأن الملاحظة الأولى، وهي حول تقصير الهيئة بشأن تفعيل الإجراءات القانونية تجاه المنشآت المخالفة، فإنه تقتضي الإجراءات القانونية الواجب اتباعها تجاه المخالفين لأحكام قانون تنظيم سوق العمل، بعد رصد المخالفات وتحرير المحاضر بشأنها، القيام بعرض الصلح على المخالفين، ومن ثم إدخال المخالفة في النظام الآلي للهيئة بحيث يتم استكمال إجراءات الصلح أو تحويل محاضر المخالفات المتعلقة بمن رفض الصلح على النيابة العامة. إلا أنه لوحظ وجود ضعف في آلية المتابعة من قبل المشرفين للتحقق من تنفيذ كافة الإجراءات التي يتعين اتخاذها بشأن تلك المخالفات، حيث تم رصدها من قبل المفتشين لدى 170 منشأة خلال الزيارات التفتيشية لعامي 2012 و2013 دون أن يتم إدخال محاضر مخالفاتها في النظام الآلي.

ولقد ترتب على عدم إدخال محاضر تلك المخالفات في النظام، بقاء تقارير الزيارات التفتيشية معلقة كمسودات لدى المفتشين لفترات تجاوز بعضها السنة، الأمر الذي أدى إلى عدم فرض الهيئة لمبالغ صلح كان من الممكن تحصيلها من المخالفين الراغبين في ذلك حينها، وعدم تحويل محاضر مخالفات سائر المخالفين على النيابة العامة. كما تم بالإضافة إلى ذلك إتاحة المجال للمخالفين بالاستمرار في تجديد أو استصدار تصاريح عمل جديدة، حيث أن ضوابط الهيئة تقتضي وقف معاملات المنشآت التي يتم رصد مخالفات فيها لحين تسوية أوضاعها.

وفي هذه الملاحظة، أوصى ديوان الرقابة المالية بتوصيتين، الأولى وضع آلة تكفل إدخال كافة المخالفات في النظام الإلكتروني للهيئة حال رصدها أولاً بأول واتخاذ الإجراءات القانونية اللازمة ضد المنشآت المخالفة من دون تأخير، ووقف جميع معاملات المنشآت المخالفة لحين تسوية أوضاعها. وأما التوصية الثانية فكانت الإسراع بتحويل المخالفات الواردة في الملاحظة وكافة الحالات المماثلة لها على النيابة العامة.

وجاء رد هيئة تنظيم سوق العمل على هذه الملاحظة بأنها قامت بالتحقق عن طريق أخذ عينات من كل المفتشين الموجودين في الهيئة وقت حدوث هذه الحالات، فتبين أن عدد المفتشين الذين كانت لديهم زيارات مدرجة كمسودات تأخروا في إدخالها في النظام كمخالفات هو 28 مفتشاً، أي ما يقارب جميع المفتشين الميدانيين آنذاك، بما يشير إلى وجود ضعف إجرائي في متابعة عمليات إدخال المخالفات في النظام وإتمام إجراءاتها. وعلى ذلك فإن الهيئة تتفق مع الديوان في هذه الملاحظة. وقد انتبهت إدارة التفتيش للأمر قبل عملية التدقيق التي قام بها الديوان، واتخذت الإجراءات المبدئية في سبتمبر/ أيلول 2013 حيث قامت باستحداث آلية تكفل إدخال كافة المخالفات في النظام الإلكتروني أولاً بأول، ولكن لم تصل هذه الإجراءات لحيز التنفيذ الشامل مع وقت بدء التدقيق على أعمال الإدارة، وبالتالي فإن الهيئة تقبل بالتوصية وجاري العمل على تنفيذها. وأما فيما يتعلق بالتوصية الثانية، فإن الهيئة تقبل بها ويتم حالياً إحالة ما تبقى من هذه المحاضر للنيابة العامة.

تفتيش المنشآت الخاضعة لقانون «سوق العمل»

وفيما يتعلق بالملاحظة الثانية لديوان الرقابة المالية والإدارية إزاء هيئة تنظيم سوق العمل، والتي كانت بشأن عدم حصول أي تطور ملحوظ في حجم تغطية المنشآت الخاضعة لقانون تنظيم سوق العمل، إلغاء وتأجيل الزيارات التفتيشية. أفاد التقرير بأنه على الرغم من قيام الهيئة بتوفير الدعم البشري واللوجستي لإدارة التفتيش بداية من شهر ديسمبر/ كانون الأول 2012 عن طريق زيادة عدد المركبات المخصصة للمفتشين بعدد 5 مركبات ليصبح عددها الإجمالي 21 مركبة مجهزة جميعها بأجهزة تحديد المواقع، وتوظيف 19 مفتشاً خلال شهري أبريل/ نيسان ومايو/ أيار 2013 ليصبحوا 71 مفتشاً تم منحهم صفة مأموري الضبط القضائي بتاريخ 21 يوليو/ 2013، إلا أنه تبين عدم حصول أي تطور في حجم نشاط التفتيش خلال الثلاث سنوات الأخيرة باتجاه الالتزام بأحكام قرار مجلس الإدارة رقم 74 لسنة 2007 بشأن التفتيش على الخاضعين لأحكام قانون سوق العمل، إذ اتسمت نسبة المنشآت التي تم التفتيش عليها من إجمالي المنشآت القائمة والخاضعة لقانون سوق العمل بالاستقرار طوال تلك الفترة، بينما تراجع معدل عدد الزيارات التفتيشية المنفذة من قبل كل مفتش شهرياً خلال الفترة نفسها.

وأوصى ديوان الرقابة المالية الهيئة في هذه الملاحظة بالعمل على زيادة إحكام استخدام الموارد البشرية واللوجستية المخصصة لإدارة التفتيش بشكل يتيح لها تعزيز كفاءة عمليات التفتيش عبر زيادة نسبة المنشآت المفتش عليها وكذلك معدل الزيارات التفتيشية الشهرية المنفذة من قبل كل مفتش.

وفي المقابلة ردت هيئة تنظيم سوق العمل على الملاحظة هذه مؤكدةً أنه واكب زيادة أعداد المفتشين تغير جذري في طبيعة الزيارات التفتيشية وآليات عملها، ما تطلب زيادة في الوقت الذي يقضيه فريق التفتيش في مواقع كل زيارة، وتتمثل بعض أهم هذه التغييرات في التالي: مرافقة القوة الأمنية لفريق التفتيش والقبض على المخالفين، حيث تتطلب عملية القبض على المخالفين توثيقاً أكبر للمخالفة في موقعها، ومحاضر مفصلة والتحقق من الهوية، وكما أن إجراءات القبض والتحويل لمركز الإيواء تستهلك جزء من الوقت أصبح يضاف على وقت الزيارة التفتيشية. وثانياً، طلب التحقق بصورة أكبر من قيام المحل بممارسة نشاطه وتجهيزه، وتبيان ذلك في معلومات الزيارة من قبل المفتشين، وذلك لمصلحة إجراءات إصدار التأشيرات. وثالثاً، التحقق من وجود العمالة البحرينية المسجلة على صاحب العمل، وذلك لمعرفة إن كانت نسبة البحرنة المبينة في النظام وهمية أم حقيقية.

وأكدت الهيئة أنها وبرغم كل ما ذكر آنفاً، تقبل بالتوصية كما وردت أعلاه، وستعمل على زيادة فاعلية الاستفادة من الموارد المتوفرة لإدارة التفتيش.

إلغاء وتأجيل الزيارات التفتيشية

وضمن الملاحظة الثالثة، رصد الديوان بشأن الزيارات التفتيشية التي تمت برمجة تنفيذها خلال عامي 2012 و2013 تخلي إدارة التفتيش عن تنفيذ زيارات تفتيشية كانت مبرمجة لعدد 114 منشأةً في عام 2012، و529 أخرى في عام 2013 دون أن تتم إعادة برمجتها لأسباب غير مقنعة أفاد بها مفتشو الهيئة، بالإضافة إلى وجود ضعف لدى إدارة التفتيش في حصر وتوثيق عمليات تأجيل الزيارات المبرمجة ضمن الجداول الدورية التي تعدها إدارة التخطيط والتراخيص.

وأوصى ديوان الرقابة في هذا المجال بوضع آلية موثقة لضبط عمليات تأجيل وإلغاء الزيارات التفتيشية المبرمجة، وحصر جميع الزيارات التي يتعذر تنفيذها بشكل دوري، وتوثيق أسباب عدم تنفيذها في السجلات الخاصة بذلك لضمان إعادة برمجتها للزيارة من جديد.

وأبدىت الهيئة من جهتها قبولها بتوصيتي الديوان في هذا المجال، وأكدت أنها باشرت بالفعل العمل على وضع نظام إلكتروني لمراقبة هذه العملية.

دليل سياسات وإجراءات التفتيش

وتبين ضمن الملاحظة الرابعة بشأن السياسيات والإجراءات المنظمة لأعمال التفتيش وفقاً لديوان الرقابة المالية والإدارية ما يلي: أولاً، قام الرئيس التنفيذي في أكتوبر/ تشرين الأول 2013 باعتماد دليل يحدد إجراءات ومهام إدارة التفتيش، وقد لوحظ بأن ذلك الدليل مقتضب جداً ولا يشمل كافة الجوانب الواجب تنظيمها فيما يتعلق بأعمال التفتيش، كما إنه لا يستجيب للقواعد المتعارف عليها في إعداد أدلة السياسات والإجراءات من حيث التفصيل. ثانياً، لم يتم نشر وتعميم إجراءات التفتيش ضمن الشبكة الداخلية للهيئة لتمكين الإدارات والأقسام ذات العلاقة بإدارة التفتيش من الإطلاع عليها. ثالثاً، لم تتولى الهيئة نشر الحقوق والواجبات ذات الصلة بأعمال التفتيش على المنشآت والعمال الخاضعين لقانون تنظيم سوق العمل.

وأوصى الديوان في هذا الجانب أولاً بقيام إدارة التفتيش بالتنسيق مع قسم ضبط الجودة في الهيئة للعمل على مراجعة دليل سياسات وإجراءات التفتيش مراجعة شامل ومفصلة لسد النواقص المشار إليها في الملاحظة، ومن ثم اعتماده. وثانياً يتعين بعد تحديد واعتماد الدليل، القيام بنشره على الشبكة الداخلية للهيئة، وتعميم ما له علاقة بحقوق وواجبات أصحاب العمل والعمال فيما يتعلق بأعمال التفتيش عبر الشبكة الخارجية للهيئة أو أية وسيلة أخرى.

وفي المقابل، أبدت هيئة تنظيم سوق العمل تحفظها على تقييم الديوان للدليل الموجود حالياً، إلا أنها أكدت أنها ستعمل على تحقيق ما جاء في التوصية.

وفي تفاصيل سريعة حول بقية الملاحظات التي رصدها ديوان الرقابة المالية حول عمليات وإجراءات التفتيش، فقد أوصى الديوان بشأن ملاحظة عرض التصالح في غير حالات العودة بأنه يجب على مجلس الإدارة بالهيئة وضع ضوابط واضحة للعامل مع من ينطبق عليهم حالات العودة للمادة 40 من قانون تنظيم سوق العمل، وعدم إتمام إجراءات الصلح مع أصحاب العمل المخالفين بعد مرور الفترة الزمنية المحددة بسبعة أيام، والعمل على تحديث بيانات المخالفات المحولة على النيابة العامة بنتائج الأحكام القضائية الصادرة بشأنها أولاً بأول.

وتعقيباً من الهيئة على التوصية الأولى، أفادت بأنه لا يختص مجلس الإدارة بوضع التعريفات القانونية لأمر ورد في صريح نص القانون، وليس لدى الهيئة لبس أو شك في موضوع حالة العودة كما وضعها القانون، فالعقوبة شخصية وليس مؤسسية، وترفع الهيئة المخالفات للنيابة العامة للنظر فيها بموجب القانون بصفتها فرعاً أصيلاً من السلطة القضائية. وأما بالنسبة للتوصية الثانية، علقت الهيئة بأنها تراعي عدم الزج بالمواطنين للنيابة إذا اعترفوا بالمخالفة وقبلوا الصلح ثم طلبوا أجلاً لدفع الغرامة (...). وفيما يتعلق بالتوصية الثالثة، أكدت الهيئة أنها تؤمن بأهمية ما ورد في التوصية وتتفق معها، وقد طلبت مراراً من النيابة العامة بيانات ما تم إحالته للقضاء ولم تستلم هذا التحديث (...).

محاضر المخالفات

وأوجدت التوصية السادسة حول أداء هيئة تنظيم سوق العمل وجود أوجه ضعف فيما يتعلق بتحرير واعتماد محاضر المخالفات المرصودة ومرفقاتها، وذلك على الرغم من اعتبارها مستندات بالغة الأهمية من الناحية القانونية باعتبارها من المستندات الأساسية المطلوبة لرفع الدعاوى القضائية ضد المخالفين.

وأوصى الديوان بتوقيع اثنين من المفتشين الذي شاركوا في الزيارة التفتيشية على محضر ضبط الواقعة، وترقيم جميع محاضر ضبط الواقعة ترقيماً تسلسلياً، وعرض جميع محاضر المخالفات على مدير إدارة التفتيش أو من يقوم مقامه لاتخاذ ما يلزم بشأنها قبل تحويلها لنائب الرئيس لقطاع الضبط القضائي، وتوثيق حالات التسليم والاستلام لمحاضر المخالفات في سجل مكتمل ومحدث، واتخاذ الإجراءات اللازمة لحفظ محاضر المخالفات الأصلية والمستندات المرفقة.

ومن جهتها، أحاطت هيئة تنظيم سوق العمل الديوان بأنها تقبل بجميع التوصيات وقد تم تنفيذها بالفعل.

هذا وبشأن بقية الملاحظات التي أوردها ديوان الرقابة بشأن الهيئة، والتي منها ما يتعلق بصلاحيات وقف معاملات أصحاب العمل وإرجاعها (...)، فقد فندت الهيئة هذه الملاحظة وأكدت أنه يتم وضع نظام موثق لهذه الصلاحيات تحقيقاً لتوصية الديوان.

وقد قبلت الهيئة بجميع التوصيات الأربع التي أوردها الديوان فيما يتعلق بالملاحظة الثامنة بشان النظام الإلكتروني المتعلق بأعمال التتفيش.

وعن التوصية التاسعة المتعلقة بعدم خضوع أعمال التفتيش لقياس أداء المفتشين وتقييمه. فقد أوصى الديوان في هذا الشأن بثلاث توصيات، وردت الهيئة بقبولها جميعها وأنه جارٍ العمل على تنفيذها بالفعل.

وأخيراً، وبالنسبة للملاحظة العاشرة بشأن الهيكل التنظيمي والأوصاف الوظيفية، فقد أوصى الديوان بمراجعة الهيكل التنظيمي المعتمد لإدارة التفتيش وتعديله وفقاً لمقتضيات العمل، وتضمين الأوصاف الوظيفية لموظفي إدارة التفتيش كل ما يتعلق بالمهارات والمتطلبات اللازمة لتنفيذ مهامهم ومسئولياتهم على أكمل وجه. وقد قبلت الهيئة أيضاً بهذه التوصية وأكدت أنه جارٍ العمل على تنفيذها بالفعل.