أحال مجلس النواب في جلسة خاصة عقدها ظهر أمس الأحد (22 يناير/ كانون الثاني 2012) مشروع تعديلات دستور مملكة البحرين ومذكرته التفسيرية والمرافقين للمرسوم الملكي رقم (12) لسنة 2012 إلى لجنة الشئون التشريعية والقانونية بالمجلس.
واستعرض رئيس المجلس النائب خليفة الظهراني مشروع التعديلات والمذكرة التفسيرية وذلك عملاً بأحكام المادة (88) من المرسوم بقانون رقم (54) لسنة 2002 بشأن اللائحة الداخلية لمجلس النواب التي تنص على أن «يعقد المجلس جلسة خاصة خلال أسبوع من تاريخ ورود طلب تعديل الدستور من رئيس مجلس الوزراء».
وأشار الظهراني إلى أن «رئيس مجلس الوزراء صاحب السمو الملكي الأمير خليفة بن سلمان آل خليفة أحال بتاريخ 17 يناير/ كانون الثاني 2012 إلى مجلس النواب مشروع تعديلات دستور مملكة البحرين ومذكرته التفسيرية والمرافقين للمرسوم الملكي رقم (12) لسنة 2012»، وتابع «وذلك في إطار ما انتهت إليه الإرادة الشعبية في حوار التوافق الوطني من مرئيات بشأن التعديلات التي ترى إدخالها على الدستور القائم، والرغبة الملكية السامية في تحقيق تقدم ورُقي مملكة البحرين وتطوير نظامها السياسي بما يحقق مزيداً من الديمقراطية».
وأضاف الظهراني «وفي هذا الشأن فقد اتجهت الإرادة الملكية السامية إلى اقتراح استبدال نصوص المواد (42البند ج) و (52) و (53) و(57 البندين أ، ج) و (59) و (67 بنود ب, ج, د) و (68) و (83) و (85) و (86) و (87) و (88) و (91 الفقرة الأولى) و (92البند أ) و (102) و (103) و (109 البندين ب, ج) و (115) و (120 البند أ) من الدستور وإضافة فقرة جديدة لكل من المادتين (46) و (65) من الدستور، ولفت إلى أنه «أرفق بمشروع التعديلات الدستورية المقترحة المذكرة التفسيرية لتلك التعديلات والتي تأخذ الصفة الإلزامية ذاتها للدستور، ولتكون جزءاً مرفقاً بالمذكرة التفسيرية الحالية ومكملة لها، ولقد أوضحت المذكرة التفسيرية الملحقة بالتعديلات كل الأهداف والمبررات الداعية إلى التعديلات المقترحة»، وشدد على «الشرف العظيم الذي تتحمل السلطة التشريعية في مملكة البحرين في الفصل التشريعي الثالث من عمر المجلس مسئولياتها التاريخية بقيامها بمهمة إقرار التعديلات الدستورية التي ستكون بلا شك إضافة نوعية جديدة إلى المشروع الإصلاحي الرائد لعاهل البلاد حضرة صاحب الجلالة الملك حمد بن عيسى آل خليفة»، مؤكداً أنه على «يقين أن جميع أعضاء المجلس قادرون على إنجاز هذه التعديلات في المواعيد المحددة لها من أجل بحرين متطورة ومزدهرة».
نصت التعديلات الدستورية التي أحالها مجلس النواب في جلسته يوم أمس إلى لجنة الشئون التشريعية والقانونية على أن استجواب الوزراء يمر بثلاث مراحل قبل قبوله.
إذ أضافت التعديلات فقرة على المادة (65) من الدستور هي «وبعد إبداء مكتب المجلس رأيه في توافر الأركان الشكلية للاستجواب، يحيل رئيس المجلس طلب الاستجواب إلى لجنة مشكلة من رؤساء ونواب رؤساء لجان المجلس من غير مقدمي الاستجواب لإبداء رأيها في مدى جدية الاستجواب، ويحال هذا الرأي إلى المجلس للتصويت عليه دون مناقشة، وتتم مناقشة الاستجواب بالمجلس إذا وافق أغلبية أعضائه على ذلك».
وأرفقت بالتعديلات الدستورية المذكرة التفسيرية لها، وهذا نص المذكرة التفسيرية للتعديلات:
كان نص هذه المادة في الدستور يعطى الملك الحق في حل مجلس النواب بمرسوم يبين فيه أسباب الحل ويمنع حل المجلس لذات الأسباب مرة أخرى. ولقد جاء تعديل هذه المادة ليضيف ضمانات جديدة لما كان موجوداً بها من ضمانات، فبعد أن كان حق الحل مقصوراً على ما يتفق فيه الملك مع رئيس مجلس الوزراء أصبح لا يجوز اللجوء إليه إلا بعد أخذ راي رئيس مجلس الشورى ورئيس مجلس النواب ورئيس المحكمة الدستورية باعتبارها الحامية لسلامة تطبيق الدستور وعدم الخروج على أحكامه، وهو ما يتفق مع الاتجاهات الدستورية المعاصرة. وإذا كان رأي هذه الجهات غير ملزم للملك، إلا أنها تطلب اللجوء إليه يؤدي إلى أن تكون الصورة امام الملك كاملة قبل إصداره لمرسوم الحل، ويعد تطبيقاً لما يهدف إليه مبدأ الشورى الذي تفرضه الشريعة الإسلامية باعتبارها مصدراً رئيسياً للتشريع وفقاً للمادة الثانية من الدستور.
إذا كان الملك هو صاحب الاختصاص في اختيار الحكومة وفقاً للبند (د) من المادة (33) من الدستور، فإن ذلك مستمد مما ورد في الميثاق تحت عنوان نظام الحكم من أن»... (الملك) هو الذي يعين رئيس مجلس الوزراء والوزراء، ويعفيهم من مناصبهم». فالميثاق لم يلزم الملك بضرورة تعيين الوزراء وفقاً لما تسفر عنه الانتخابات البرلمانية من عدد مقاعد كل تكتل أو كل جمعية سياسية، وإنما ترك له الحرية الكاملة في اختيار من يراه لتشكيل الحكومة بما يحقق المصلحة العامة للمملكة.
إلا أنه اتساقاً مع ما استهدفته التعديلات الدستورية من تعزيز لدور السلطة التشريعية، عدلت المادة (46) بإضافة فقرة ثانية إليها تعطى لمجلس النواب الحق في إقرار أو عدم اقرار البرنامج الذي تقدمه الحكومة الجديدة التي يختارها الملك، وذلك بأن يقدم رئيس مجلس الوزراء خلال ثلاثين يوماً من أداء الوزارة لليمين الدستورية برنامج وزارته إلى مجلس النواب، بحيث إذا لم يوافق المجلس على هذا البرنامج تقوم الحكومة بإعادة تقديمه إلى المجلس بعد إدخال ما تراه من تعديلات عليه، فإذا أصر المجلس على رفض البرنامج قبل الملك استقالة الوزارة وشكل وزارة جديدة تقوم بعرض برنامجها على المجلس، وإذا لم يوافق المجلس على برنامج هذه الوزارة كان للملك أن يحل المجلس أو يقبل استقالة الوزارة.
ولا يمنع هذا التعديل من أن يقترح مجلس النواب - عند عرض برنامج الوزارة عليه - أن يطلب بعد التشاور مع الحكومة إدخال تعديل على البرنامج قبل التصويت على قبوله أو رفضه، سواء كان ذلك بالنسبة للحكومة الأولى أو الثانية.
وإذا قبل الملك استقالة الوزارة للمرة الثانية ولم يحل المجلس، فلا يسقط ذلك حقه في حل مجلس النواب إذا تكرر رفضه لبرنامج الوزارة لمرات أخرى.
ولقد حرص النص المعدل على تحديد مدد معينة لإصدار مجلس النواب قراره بشأن برنامج الوزارة، بحيث إذا مضت هذه المدد دون أن يتخذ المجلس قراراً صريحاً بالموافقة عليه أو عدم الموافقة اعتبر ذلك قبولاً له وبذلك تكون الحكومة قد حازت على ثقة المجلس. كما فرق النص بين الاغلبية المطلوبة لرفض برنامج الوزارة في المرة الأولى ورفضها لهذا البرنامج في المرة الثانية أو ما يليها، فتطلب موافقة أغلبية أعضاء المجلس لرفض البرنامج الأول وثلثي أعضائه لرفض البرنامج الثاني بالنسبة لكل وزارة جديدة يتم تشكيلها.
ويقصد بعبارة «وإذا لم يوافق المجلس على برنامج الوزارة الجديدة بذات الإجراءات والمدد السابقة» التي وردت بالنص، أن يتبع بشأن عدم موافقة مجلس النواب على برنامج الحكومة الثانية وما بعدها من حكومات - إذا رأى الملك قبول استقالة الحكومة مرات أخرى - ذات الإجراءات التي اتبعت بشأن الحكومة الأولى، والتي تتمثل في إعادة الحكومة الثانية عرض برنامج الوزارة مرة أخرى على المجلس إذا رفضه للمرة الأولى وذلك قبل اتخاذ الملك قراره بحل مجلس النواب أو قبل استقالة الوزارة، وأن يتم ذلك التزاماً بذات المدد التي حددها النص لاتخاذ المجلس قراره بشأن البرنامج.
وإذا كان نص المادة (42/ج) قد تطلب لحل المجلس صدور مرسوم بعد أخذ رأي رئيس مجلس الشورى ورئيس مجلس النواب ورئيس المحكمة الدستورية، فإن ذلك لا ينطبق على قيام الملك بحل المجلس نتيجة لعدم موافقته على برنامج الوزارة للمرة الثانية. فالملك هنا هو الذي يملك الحل بأمر ملكي وليس بمرسوم، لأن الأمر متعلق بالحكومة التي اختارها الملك، وليس الحل بسبب خلاف نشأ بين حكومة كانت تحظى بإقرار المجلس لبرنامجها ثم اختلفت معه بعد ذلك فيكون الملك حكماً بينهما، ولا يتطلب صدور الأمر الملكي بحل المجلس تطبيقاً للفقرة الثانية من المادة (46) المضافة أخذ رأي رئيس مجلس الشورى ورئيس مجلس النواب ورئيس المحكمة الدستورية، وإنما يخضع لتقدير شخصي من الملك.
ولقد استتبع إضافة الفقرة الثانية إلى المادة (46) ضرورة تعديل المادة (88)، التي كانت توجب على الوزارة فور تشكيلها أن تقدم برنامجها إلى المجلس الوطني، ويقتصر دور المجلس في هذه الحالة على إبداء ما يراه من ملاحظات بصدده، ولكنها لم تشترط لبقاء الوزارة في الحكم موافقة المجلس على برنامجها. فالفقرة الثانية المضافة قد رتبت آثاراً قانونية على تقدم الحكومة الجديدة ببرنامجها لمجلس النواب تتمثل في إمكان إقالة الوزارة اذا لم يوافق المجلس على هذا البرنامج. وبذلك أصبح إعمال المادة (88) متناقضاً وغير متسق مع الفقرة الجديدة المضافة إلى المادة (46)، ما يوجب التنسيق بينهما لإمكان إعمال كل منهما في النطاق المحدد له.
ونتيجة لذلك عدّلت المادة (88) لتجيز لرئيس مجلس الوزراء إلقاء بيان أمام مجلس النواب أو أمام مجلس الشورى أو إحدى لجانهما عن موضوع داخل في اختصاصه وله أن يفوض أحد الوزراء في ذلك. ومقتضى هذا التعديل أن إلقاء هذا البيان أمر جوازي متروك لإرادة رئيس مجلس الوزراء وحده دون تقيد بصدور تشكيل جديد للحكومة أو بموعد معين أو بمجلس من المجلسين أو لجنة من لجانهما، وأن دور المجلس أو اللجنة التي يلقى أمامها البيان مقصور على مناقشته وإبداء الملاحظات التي ستكون تحت بصر مجلس الوزراء ليأخذ منها ما يراه محققاً للصالح العام.
تطلب الميثاق أن يكون عدد أعضاء مجلس الشورى مساوياً لعدد أعضاء مجلس النواب، وجعل اختيار مجلس النواب بالانتخاب واختيار مجلس الشورى بالتعيين، وجعلت المادة (52) تعيين أعضاء مجلس الشورى بأمر ملكي، واكتفى قانون مجلسي الشورى والنواب باشتراط أن يكونوا ممن تتوافر فيهم الخبرة أو ممن أدوا خدمات جليلة للوطن من بين فئات معينة حددها، ما يعطي للملك الحرية الكاملة في اختيار الأصلح ممن يندرج تحت هذه الفئات دون أي قيود على هذا الاختيار.
ورغبة في تحقيق الشفافية الكاملة عند اختيار أعضاء مجلس الشورى وضمان التمثيل الواسع لأطياف المجتمع في هذا المجلس، عدلت المادة (52) لتنص على ضرورة وضع قواعد عامة تنظم إجراءات وضوابط هذا الاختيار وتحدد الطريقة التي سيتم اللجوء إليها، لتكون أمام الملك قبل أن يصدر أمره بتعيين أعضاء المجلس. وتعتبر هذه القواعد المنظمة التي ستصدر بأمر ملكي ملزمة وواجبة التطبيق عند اختيار أعضاء مجلس الشورى، وهي قابلة للتعديل والتغيير بذات الأداة التي صدرت بها وهي الأمر الملكي، ويسري ما يتم بشأنها من تعديلات بأثر فوري على ما يتم من تعيينات بعد صدورها.
نص الدستور في المادة (65) على حق أعضاء مجلس النواب في توجيه استجوابات إلى أي من الوزراء عن الأمور الداخلة في اختصاصه، ووضعت هذه المادة شروطاً لقبول الاستجواب ومواعيد لمناقشته، وأجازت أن يؤدي الاستجواب إلى طرح موضوع الثقة بالوزير على مجلس النواب. ولقد خلا هذا النص من تحديد الطريقة التي يتم بها مناقشة الاستجواب تاركاً ذلك للائحة الداخلية للمجلس كما هو الشأن في سائر الدساتير التي تقرر الاستجواب وسيلة من وسائل الرقابة على السلطة التنفيذية. وإعمالاً لذلك نصت اللائحة الداخلية لمجلس النواب على الطريقة التي تتم بها مناقشة الاستجواب وإجراءات هذه المناقشة.
ورغبة في أن يكون تحديد كيفية مناقشة الاستجواب والطريقة التي يتم اللجوء إليها في هذا الشأن مستمداً شرعيته من نصوص الدستور ذاتها حتى تتمتع بذات المكانة القانونية التي للدستور، فقد تم تعديل المادة (65) بإضافة فقرة ثالثة جديدة إليها تهدف إلى تحقيق مشاركة مجلس النواب مجتمعاً عند مناقشة الاستجوابات التي توجه إلى الوزراء، وهو ما يتطلب إعادة ترتيب فقرات المادة بعد إضافة هذه الفقرة الثالثة إليها.
ولقد أضاف التعديل فقرة جديدة للمادة المذكورة تقضي بأنه «وبعد إبداء مكتب المجلس رأيه في توافر الأركان الشكلية للاستجواب، يحيل رئيس المجلس طلب الاستجواب إلى لجنة مشكلة من رؤساء ونواب رؤساء لجان المجلس من غير مقدمي الاستجواب لإبداء رأيها في مدى جدية الاستجواب، ويحال هذا الرأي إلى المجلس للتصويت عليه دون مناقشة، وتتم مناقشة الاستجواب بالمجلس إذا وافق أغلبية أعضائه على ذلك».
ومقتضى هذه الفقرة أن يقوم مكتب مجلس النواب بعد تقديم الاستجواب إلى رئيس المجلس بدراسة مدى توافر الشروط الشكلية المتطلبة لقبول الاستجواب، فإذا تأكد مكتب المجلس من توافر هذه الشروط أحال الاستجواب إلى لجنة خاصة بتشكيل معين يعطى الفرصة للمشاركة البناءة من جميع لجان المجلس لفحص مدى جدية الاستجواب من الناحية الموضوعية، فإذا انتهت اللجنة إلى توافر الجدية أو عدم توافرها رفعت رأيها إلى المجلس مجتمعاً ليصوت عليه دون مناقشة، فإذا رأى المجلس ضرورة مناقشة الاستجواب وجب أن يتم ذلك بموافقة أغلبية أعضائه.
وتتمثل الشروط الشكلية التي يجب أن يقوم مكتب المجلس بالتأكد من توافرها فيما ورد في الفقرتين الأولى والثانية من هذه المادة وفيما يرد في اللائحة الداخلية للمجلس من تفصيلات لها، وهي شروط أن لم يثبت توافرها قرر مكتب المجلس عدم قبول الاستجواب دون حاجة للرجوع إلى المجلس في ذلك. أما بحث مدى جدية الاستجواب فهي مسألة تتصل بموضوع الاستجواب وهو ما يجب على اللجنة الخاصة بحثه للتأكد من مدى صحة الوقائع والأفعال والتصرفات المنسوبة إلى الوزير المستجوب وتضمين ذلك رأيها الذي يرفع إلى المجلس مجتمعاً.
ولقد حرص النص على استبعاد مقدمي الاستجواب من تشكيل اللجنة حتى لا يكون الخصم حكماً في الوقت ذاته، ولا يعنى ذلك انتفاء دور مقدمي الاستجواب أثناء مناقشته لأنه يجب على اللجنة سماع أقوالهم وحججهم قبل تكوين رأيها، فضلاً عن أنهم أعضاء في المجلس لهم حق المناقشة والتصويت أثناء بحث المجلس لموضوع الاستجواب.
سيراً مع استهداف تحقيق مزيد من التوازن بين السلطتين التنفيذية والتشريعية، عدلت المادة (67) لتعطى دوراً أكبر لمجلس النواب في تقرير عدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء، وتقلل من القيود التي كانت تحكم هذا التقرير وتؤدى إلى صعوبة الوصول إليه.
فبعد أن كان يشترط في طلب عدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء موافقة ثلثي أعضاء مجلس النواب على ذلك، أصبح هذا الحق وفقاً للبند (ب) لعشرين عضواً فقط وهو ما يمثل نصف أعضاء المجلس. وبعد أن كان صدور قرار بعدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء يتطلب موافقة مجلسي الشورى والنواب في اجتماع للمجلس الوطني بأغلبية ثلثي الأعضاء، فإن هذا القرار أصبح وفقاً للبند (د) المعدل مقصوراً على موافقة مجلس النواب بأغلبية ثلثي أعضائه دون تدخل من مجلس الشورى في هذا الشأن ودون حاجة لانعقاد المجلس الوطني لإصدار قرار بعدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء.
ويختلف أثر قرار مجلس النواب بعدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء عن قراره بعدم الثقة بأحد الوزراء. فلقد اعتبرت المادة (66) من الدستور الوزير معتزلاً منصبه من تاريخ صدور قرار عدم الثقة، وتوجب عليه أن يقدم استقالته فوراً استيفاء للشكل الدستوري، مما مقتضاه أن أي تصرف يصدر من الوزير المذكور بعد صدور قرار عدم الثقة به يعتبر باطلاً وكأن لم يكن، ولا يطبق في هذه الحالة حكم المادة (49) من الدستور القاضي باستمرار الوزير في تصريف العاجل من شئون منصبه إلى حين تعيين خلفه، وهو ما يوجب تعيين وزير آخر بدلاً منه أو أن يعهد بوزارته إلى وزير آخر لحين تعيين الوزير الجديد. أما بالنسبة لرئيس مجلس الوزراء الذي يتقرر عدم التعاون معه وفقاً للمادة (67) ويقبل الملك استقالة وزارته، فلا يوجد ما يمنع من تطبيق حكم المادة (49) في شأنه بحيث تستمر الحكومة في تصريف العاجل من الأمور إلى حين تشكيل الحكومة الجدية، حتى لا ينشأ فراغ وزاري.
ويطبق بشأن استخدام الملك لحقه في حل مجلس النواب في حالة تقرير عدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء ما نصت عليه المادة (42/ج) المعدلة من ضرورة أن يصدر الحل بمرسوم بعد أخذ رأي رئيس مجلس الشورى ورئيس مجلس النواب ورئيس المحكمة الدستورية، لأن الملك سيكون في هذه الحالة حكماً بين السلطتين التنفيذية والتشريعية ما يتطلب إعمال الضمانات التي نص عليه الدستور لاستخدام الملك حقه في حل مجلس النواب.
عدلت المادة (68) لتحقق ضمانة جديدة لتفعيل دور الرغبات المكتوبة التي يبديها مجلس النواب للحكومة، ولتقرير حق مجلس النواب في طرح موضوع عام للمناقشة لاستيضاح سياسة الحكومة في شأنه، وتبادل الرأي بصدده.
فلقد كانت المادة (68) تكتفي بأن تبين الحكومة كتابة أسباب التعذر في تنفيذ الرغبات التي يبديها مجلس النواب، ولم تحدد لها مدة معينة تلتزم فيها بإيضاح هذه الأسباب، فجاء تعديل البند (أ) من هذه المادة ليلزم الحكومة بالرد على مجلس النواب خلال ستة أشهر، وهو ما يؤدى إلى أن تدرس الحكومة رغبات المجلس في وقت معقول وأن تتخذ قرارها بشأن إمكان تحقيقها أو تعذر هذا التحقيق. وإذا لم تلتزم الحكومة بالموعد المحدد للرد كان للمجلس أن يلجأ إلى إحدى وسائل الرقابة التي خصه الدستور بها.
كما أن المادة (68) لم تكن تعطي لمجلس النواب حق طرح موضوع عام للمناقشة، فأضيف البند (ب) مقرراً هذا الحق للمجلس وفقاً للضوابط التي تحددها لائحته الداخلية. وحتى لا يضيع وقت المجلس في مناقشات لا تعود بالنفع على المجتمع، قرر هذا البند ضرورة عرض طلب المناقشة على المجلس مجتمعاً ليقرر مدى صلاحية الموضوع المطروح للمناقشة. ويجوز للمجلس بالأغلبية العادية أن يقرر بدون مناقشة استبعاد الطلب من جدول أعماله لعدم صلاحية الموضوع للمناقشة، كما يجوز له بناء على اقتراح رئيسه أن يحيل طلب المناقشة إلى اللجنة المختصة لتقديم تقرير عنه قبل أخذ الرأي عليه، وله أيضاً عند قبول طلب المناقشة أن يحدد عدد من يشترك فيها وفقاً لأهميته واختلاف وجهات النظر بشأنه.
عدلت المادة (87) لتزيد المدة المقررة لمجلسي الشورى والنواب والمجلس الوطني - إذا اقتضى الأمر العرض عليه - للبت في مشروعات القوانين التي تنظم موضوعات اقتصادية أو مالية طلبت الحكومة نظرها بصفة عاجلة. فبعد أن كانت هذه المادة تجعل المدة خمسة عشر يوماً لكل من هذه المجالس، عدلت لتصبح المدة المحددة لكل مجلس خمسة وعشرين يوماً، وهو ما يزيد المدة الكلية من خمسة وأربعين يوماً إلى خمسة وسبعين يوماً، وهي مدة كافية لمناقشة هذه القوانين ذات الطبيعة الخاصة واتخاذ قرار بشأنها.
إذا كان الدستور القائم قد منح الحق لكل عضو من أعضاء مجلسي الشورى والنواب في توجيه أسئلة إلى الوزراء، فإنه لا يوجد في الميثاق ما يمنع من أن يتضمن الدستور تعديلاً يقضى بقصر توجيه الاسئلة للوزراء على أعضاء مجلس النواب دون أعضاء مجلس الشورى، لذلك عدلت الفقرة الأولى من المادة (91) لتعطي لأعضاء مجلس النواب دون غيرهم حق توجيه الاسئلة إلى الوزراء.
ومن المسلم به أن السؤال لا يجاوز معنى الاستفهام إلى معنى التجريح أو النقد و إلا أصبح استجواباً مما نصت عليه المادة (65) من الدستور، ما يوجب تطبيق شروط هذه المادة.
نص الدستور في المادة (92 بند أ) على أن اقتراحات تعديل الدستور المقدمة من مجلس الشورى أو مجلس النواب ومشروعات القوانين التي يقترحها أعضاء أي منهما تحال إلى الحكومة لصياغتها وإحالتها لمجلس النواب خلال الدورة البرلمانية ذاتها أو في الدورة التي تليها. ولا يوجد في الميثاق مبادئ تحكم هذا الموضوع أو تضع ضوابط له، ولذلك عدلت هذه المادة بما يعطى الحق لكل من المجلسين في إحالة هذه الاقتراحات مباشرة إلى الجهة المختصة بمهام الافتاء القانوني وإعداد التشريعات - والتي تتمتع باستقلال كامل عن السلطة التنفيذية - لوضع هذه الاقتراحات في صيغة مشروع تعديل للدستور أو مشروع قانون تحيله هذه الجهة - وفقاً لقانونها - إلى الحكومة التي تقدمه مع ما تراه من ملاحظات عليه إلى مجلس النواب خلال ستة أشهر على الأكثر من تاريخ إحالته إلى الجهة المذكورة بالنسبة للقوانين وخلال الدورة البرلمانية ذاتها أو في الدورة التي تليها بالنسبة لتعديل الدستور.
وواضح من هذا التعديل أن النص الجديد قد جعل المدة التي يجب أن يحال فيها مشروع تعديل الدستور بعد صياغته إلى مجلس النواب مختلفة عن تلك التي يجب أن يحال فيها مشروع القانون إليه، فتطلب إحالة الأول خلال الدورة البرلمانية ذاتها أو في الدورة التي تليها وإحالة الثاني خلال مدة لا تتجاوز ستة أشهر من تاريخ إحالته من المجلس إلى الجهة المختصة بمهام الإفتاء القانوني وإعداد التشريعات، وهو أمر طبيعي لأن التعديلات الدستورية تحتاج إلى وقت أطول وإلى التأني في صياغتها وهو ما يختلف عن ما تحتاجه صياغة مشروعات القوانين.
وإذا كان النص المعدل قد أعطى للحكومة الحق في إرفاق ما تراه من ملاحظات على مشروع تعديل الدستور أو مشروع القانون المحال إليها من أحد المجلسين، فإن مقتضى ذلك أن تكون هذه الملاحظات تحت بصر المجلسين عند مناقشتهما للمشروع ليأخذا بها إذا وجدا محلاً لذلك.
وتعتبر المواعيد التي حددتها هذه المادة مواعيد تنظيمية لا يؤثر عدم الالتزام بها على شرعية التعديلات الدستورية أو القوانين التي تصدر.
نظراً لما تتميز به الموازنة من طبيعة خاصة، وما يصاحبها من دقة وتعقيدات في إعدادها في إطار التقدم التكنولوجي والمعرفي الذي يشهده الوقت الحاضر، وسيراً مع الاتجاهات الدستورية المعاصرة، نص الدستور في المادة (109) على القواعد التي تحكم إعدادها وإجراءات إصدارها. ولقد ظهر خلال السنوات العشر الأخيرة أن بعض ما ورد في هذه المادة يحتاج إلى تعديل يؤدي إلى تمكين المجلسين من مناقشة الموازنة بطريقة جدية وفعالة تسمح لكل منهما بالاشتراك الفعلي والحقيقي فيها، وفي الوقت ذاته تمكن من العمل بالموازنة الجديدة في موعدها دون حاجة إلى تطبيق البند (هـ) من هذه المادة الذي يقضي باستمرار العمل بالموازنة السابقة إلى حين صدور قانون الموازنة الجديدة. كما يمنع التعديل إصدار الموازنة لأكثر من سنتين ماليتين.
وتحقيقاً لهذه الأهداف تم تعديل البندين (ب، ج) من المادة (109)، وتضمن تعديل البند (ب) تقديم الحكومة مشروع الموازنة إلى مجلسي الشورى والنواب في الوقت ذاته قبل انتهاء السنة المالية بشهرين على الأقل، بعد أن كانت تقدم هذا المشروع إلى مجلس النواب لمناقشته وإحالته إلى مجلس الشورى بعد الانتهاء منه للنظر فيه، ما كان يقلل من دور مجلس الشورى في المناقشة الجادة للمشروع لقصر المدة بين إحالته إليه وبين التاريخ المحدد لبدء السنة المالية.
كما عدل هذا البند ليواجه ما تتميز به الموازنات المعاصرة من دقة وتعقيدات تحتاج إلى تعاون وجهد من المجلسين في مناقشتها في إطار الإيضاحات التي تضعها الحكومة أمام بصرهما. ولذلك تطلب هذا البند عرض مشروع الموازنة بعد تقديمه من الحكومة على اللجنتين المختصتين بالشئون المالية في كل من المجلسين في اجتماع مشترك لمناقشته مع الحكومة، وهو ما يعطي فرصة أكبر لإثراء المناقشة والوصول إلى حلول أفضل لما يثار بشأن الموازنة من ملاحظات، ويختصر الوقت الذي تأخذه هذه المناقشة، ويمنع تكرار ما يبدي من ملاحظات في كل من اللجنتين لو اجتمعت كل منهما بعيداً عن الأخرى. ورغبة في استقلال كل لجنة بوجهة نظرها بعد سماع كل آراء أعضاء اللجنتين، لم يتطلب النص صدور قرار مشترك منهما بالموافقة أو عدم الموافقة على مشروع الموازنة المعروض عليهما، وأتاح لكل من اللجنتين أن تتقدم بتقرير مستقل يوضح رأيها إلى مجلس النواب الذي يناقش المشروع في إطار ما ورد في التقريرين، وبعد إصدار المجلس قراره في هذا الشأن يحيله إلى مجلس الشورى - الذي يكون على علم مسبق بما دار في الاجتماع المشترك للجنتين - للنظر فيه وفق أحكام الدستور التي تنظم إجراءات نظر مشروعات القوانين. ولقد أبقى النص المعدل على مبدأ إجازة إدخال أي تعديل على مشروع الموازنة بالاتفاق مع الحكومة.
أما البند (ج) من هذه المادة فقد قضى على كل ما كان يثار من تخوف من أن تقوم الحكومة بإعداد الموازنة لأكثر من سنتين ماليتين - وهو ما كان يسمح به النص قبل التعديل - فاستخدم عبارة «ويجوز إعداد الموازنة لسنتين ماليتين على الأكثر» بدلاً من عبارة «ويجوز إعداد الموازنة لأكثر من سنة مالية».
ثانياً: النصوص التي تم تعديلها لإعادة تنظيم كل من مجلسي الشورى والنواب:
تمثلت التعديلات التي أجريت على الدستور لإعادة تنظيم كل من مجلسي الشورى والنواب في منح دور أكبر لمجلس النواب في الرقابة، وتحقيق الاختيار الأفضل لأعضاء كل من مجلسي الشورى والنواب، في المواد (53، 57/أ، ج، 59، 83، 85، 86، 102، 103، 115، 120/أ).
نصت المادتان (53، 57) على الشروط التي يجب توافرها في أعضاء مجلسي الشورى والنواب، وورد في المذكرة التفسيرية فيما يتعلق بالمادة (57/أ) أن هذه المادة قد سمحت لكل بحريني بالترشيح لعضوية مجلس النواب، كان النص بذلك يسمح لمن اكتسب الجنسية البحرينية بممارسة حق الترشيح لعضوية مجلس النواب بمجرد تجنسه. كما أن نص المادة (53) لم يرد فيه شرط الجنسية المكتسبة فيمن يعين في مجلس الشورى، وأوضحت المذكرة التفسيرية مفهوم هذه المادة بأنها تضمنت النص على شروط خاصة بعضو مجلس الشورى بالإضافة إلى الشروط العامة التي يجب أن تتوافر في كل من أعضاء مجلسي الشورى والنواب، وهو ما يفهم منه أنه يجوز تعيين أي مواطن يتمتع بجنسية البحرين سواء كان اكتسابه لهذه الجنسية بصفة أصلية أو عن طريق التجنس.
ولقد تم تعديل هاتين المادتين بما يؤدي إلى التفرقة بين المواطن الذي يتمتع بالجنسية الأصلية والمواطن الذي اكتسب الجنسية بالتجنس وفقاً لما يقرره قانون الجنسية من شروط لكل منهما، واشترطت كل من المادتين لعضوية مجلس الشورى وعضوية مجلس النواب أن يكون قد مضى على اكتساب العضو الجنسية البحرينية خمس سنوات.
ويلاحظ أن هذه التفرقة التي تضمنتها المادتان (53، 57/أ) بعد تعديلهما، أمر وارد في الدساتير عامة في شأن مباشر الحقوق السياسية، ولا يخل بما تقرره مبادئ حقوق الإنسان. فلقد جرت أغلبية الدساتير على تحديد فترة معينة لا يجوز لمن اكتسب الجنسية البحرينية أن يمارس فيها حق تمثيل الشعب في المجالس النيابية، واعتبرتها فترة تمرين على الولاء للجنسية الجديدة، كما أنها تحقق ضمانات للدولة أثبتت التجارب العالمية ضرورتها.
أما شروط الناخب فلم تتعرض لهما هاتان المادتان أو غيرهما من مواد الدستور، وإنما يتولى بيانها قانون مباشرة الحقوق السياسية، وبذلك يجوز لهذا القانون أن يسمح لمن اكتسب الجنسية البحرينية بممارسة حق الانتخاب دون قيد زمني، وباعتباره أقل خطورة من حق الترشيح وعضوية المجالس النيابية.
وتحقيقاً لذات الأهداف التي دعت إلى التفرقة بين المواطن بصفة أصلية والمواطن الذي اكتسب الجنسية البحرينية فيما يتصل بالترشيح لمجلس النواب أو عضوية مجلس الشورى، فإن المادتين (53، 57/أ) أضافتا شرطاً آخر جديداً إلى الشروط التي كانت موجودة فيما سبق، وهو ألا يكون العضو حاملاً لجنسية أخرى إلى جوار الجنسية البحرينية، سواء كان قد حصل على إذن من السلطات المختصة بالجمع بين الجنسيتين أو لم يحصل على هذا الإذن، وذلك لأن الجمع بين جنسيتين يشتت ولاء الشخص بينهما ويشكك في هذا الولاء.
ومقتضى هذا التعديل أنه يجب على كل من يرغب في التمتع بعضوية أحد المجلسين أن يتنازل عن الجنسية الأخرى التي يحملها، وذلك قبل التقدم للترشيح لمجلس النواب أو التعيين في مجلس الشورى.
ولا يسري شرط عدم ازدواج الجنسية على الشخص الذي يجمع بين الجنسية البحرينية وجنسية إحدى الدلو الأعضاء في مجلس التعاون لدول الخليج العربية لانتفاء الحكمة من تقريره في هذه الحالة، وذلك إيماناً بوحدة الهدف والمصير والمصلحة المشتركة لشعوب دول مجلس التعاون.
ولقد أضافت المادة (57 بند أ) أن يتم تزكية المرشح لعضوية مجلس النواب من عدد لا يقل عن خمسين مواطن من المقيدين في جدول انتخاب الدائرة التي يرشح نفسه فيها، مراعياً في ذلك أن يكون هناك جدية في ترشيح من يريد أن يكون عضواً في مجلس النواب بحيث يتم ترشيد عملية الترشيح.
كم استحدث البند (ج) من المادة ذاته شرطاً آخر للترشيح لعضوية مجلس النواب، يتطلب بمقتضاه أن يكون المرشح حاصلاً على شهادة البكالوريوس أو الليسانس من إحدى الجامعات المعترف بها أو ما يعادلها، والهدف من هذا التعديل هو الارتقاء بمستوى من يمثلون الشعب باعتبارهم يتولون رقابة الحكومة وسن القوانين، وهي مهام تحتاج إلى ثقافة وخبرة يجب أن تتوافر فيمن يمثل الشعب.
كانت هذه المادة تنص على أنه في حالة خلو محل أحد أعضاء مجلس النواب قبل نهاية مدته، ينتخب بدله خلال شهرين من تاريخ إعلان المجلس هذا الخلو، إلا إذا وقع الخلو خلال الأشهر الستة السابقة على انتهاء الفصل التشريعي للمجلس فلا يجرى انتخاب عضو بديل. وأمام الصعوبات والآثار التي تترتب على الانتخابات عادة، وحتى لا يتأثر نشاط المجلس بغياب أحد أو بعض أعضائه في خلال الفترة التي ستجرى فيها الانتخابات التكميلية، عدلت هذه المادة ليحل محل من خل محله من أعضاء مجلس النواب المرشح الذي حصل على أعلى الاصوات بعده، فإن لم يوجد أحد غيره تجرى الانتخابات التكميلية خلال شهرين من تاريخ إعلان المجلس هذا الخلو لينتخب من يحل محل من خلا مقعده، إلا إذا وقع الخلو خلال الأشهر الستة السابقة على انتهاء الفصل التشريعي فلا يجرى انتخاب بديل لمن انتهت عضويته.
والنص المعدل لا يعتبر مساساً بمبدأ انتخاب أعضاء مجلس النواب، لأن من يحل محل من خلا مكانه كان مرشحاً هو الآخر وأبدى الناخبون رأيهم بشأنه وجاء ترتيبه تالياً لمن اكتسب العضوية ثم فقدها، فهو لم يأتِ بالتعيين وإنما جاء نتيجة لاختيار الناخبين له.
كما أن النص على هذا النحو يعالج حالة ما إذا خلا مكان نصف أعضاء المجلس أو أكثر، بحيث لا تتعطل الحياة البرلمانية؛ إذ سيحل محل من خلت مقاعدهم من يليهم في الترتيب تلقائياً دون حاجة إلى أي إجراءات تحتاج إلى وقت طويل تتعطل فيه اجتماعات المجلس من الناحية العملية، وبذلك يبقى المجلس قائماً بجميع أعضائه في معظم الحالات إذا وقع الخلو خلال الأشهر الستة السابقة على انتهاء الفصل التشريعي، لأن المجلس لن يفقد عضوية إلا من لا يوجد من يحل محله وهو أمر قليل الحدوث وسيكون عددهم بالتالي قليلاً لا يؤثر على انعقاد المجلس.
ويلاحظ أن النص قد استثنى من قاعدة حلول التالي في الترتيب، الحالة التي لا يوجد فيها من يحل محل العضو الذي خلا مقعده، إما لأنه كان قد فاز بالعضوية بالتزكية أو لأن من كان يليه في الأصوات لم يعد موجوداً. ويقصد بعبارة «من يليه من الأصوات» جميع من تقدموا للترشيح معه وفقاً لترتيب الأصوات التي حصلوا عليها، فإذا لم يوجد من يليه مباشرة في الترتيب حل التالي ثم الذي يليه وهكذا.
عدلت هذه المواد لإعطاء الأولوية لرئيس مجلس النواب في إحالة مشروعات القوانين التي تمت الموافقة عليها من المجلسين إلى الحكومة لاتخاذ الإجراءات اللازمة لإصدارها، وإعطاء الأولوية لرئيس مجلس النواب في رئاسة المجلس الوطني. وذلك بالإضافة إلى المواد الأخرى المعدلة السابق الإشارة إليها، والتي جعلت اللجوء إلى أساليب الرقابة السياسية على أعمال السلطة التنفيذية من اختصاص مجلس النواب منفرداً (المواد 46 فقرة ثانية جديدة، 67 البنود ب و ج و د، 68/ب، 91 الفقرة الأولى).
فنصت المادتان (83، 86) على أن يحيل رئيس مجلس النواب مشروع القانون الذي تمت الموافقة عليه من المجلسين إلى رئيس مجلس الوزراء لرفعه إلى الملك لإصداره. ولقد كانت الإحالة قبل تعديل هاتين المادتين من سلطة رئيس مجلس الشورى.
ونصت المادة (85) المعدلة على أنه إذا اختلف المجلسان حول مشروع قانون مرتين، يجتمع المجلس الوطني برئاسة رئيس مجلس النواب، بعد أن كان النص قبل التعديل يجعل الرئاسة لرئيس مجلس الشورى.
وكذلك نصت المادة (102) على أن يتولى رئيس مجلس النواب رئاسة اجتماع المجلس الوطني وعند غيابه يتولى ذلك رئيس مجلس الشورى ثم النائب الأول لرئيس مجلس النواب ثم النائب الأول لرئيس مجلس الشورى. وغيرت بذلك هذه المادة ترتيب من يتولى رئاسة اجتماعات المجلس الوطني عند انعقاده، وجعلت هذه الأولوية لرئيس مجلس النواب والنائب الأول له بعد أن كانت الأولوية في هذا الشأن لرئيس مجلس الشورى والنائب الأول له.
اختلفت وجهات النظر بشأن تفسير المادة (103) من الدستور فيما يتعلق بنصاب اجتماع المجلس الوطني، حيث كانت تنص هذه المادة على أنه «لا تعتبر جلسات المجلس الوطني قانونية إلا بحضور أغلبية أعضاء كل من المجلسين على حدة»، ما أدى إلى أن يتطلب البعض حضور هذه الأغلبية وإلا اعتبر اجتماع المجلس غير صحيح، في حين ذهب رأي آخر إلى القياس على المادة (80) من الدستور التي تحدد نصاب اجتماع كل من مجلس الشورى ومجلس النواب؛ إذا تنص على أنه «يشترط لصحة اجتماع كل من مجلس الشورى ومجلس النواب حضور أكثر من نصف أعضائه... وإذا لم يكتمل نصاب انعقاد المجلس مرتين متتاليتين اعتبر اجتماع المجلس صحيحاً على ألا يقل عدد الحاضرين عن ربع أعضاء المجلس».
ولقد أخذت المادة (103) المعدلة بوجهة النظر التي أعملت القياس على المادة (80)، وقررت أنه «وإذا لم يكتمل نصاب انعقاد المجلس مرتين متتاليتين اعتبر اجتماع المجلس صحيحاً على ألا يقل عدد الحاضرين من كل مجلس عن ربع أعضائه».
اتساقاً مع ما قررته المادة (109 البندان ب و ج) من إحالة مشروع الموازنة إلى لجنة مشتركة من اللجنتين المختصتين بالشئون المالية في كل من المجلسين لدراسته قبل عرضه على كل مجلس، عدلت المادة (115) بما يوجب على الحكومة أن تقدم بياناً إلى مجلسي الشورى والنواب عن الحالة المالية والاقتصادية للدولة، وعن التدابير المتخذة لتنفيذ اعتمادات الموازنة المعمول بها، وما لذلك من آثار على مشروع الموازنة الجديدة وكانت هذه المادة قبل تعديلها تجعل تقديم هذا البيان إلى مجلس النواب فقط. ولقد جاء التعديل على هذا النحو ليكون هذا البيان تحت بصر اللجنة المشتركة من لجنتي مجلسي الشورى والنواب عند بحثهما لمشروع الموازنة الجديدة، وهو ما يساعد كل من اللجنتين على تقديم تقريرها إلى مجلس النواب بصورة مكتملة.
كانت هذه المادة تنص في البند (أ) على أنه «يشترط لتعديل أي حكم من أحكام الدستور أن تتم الموافقة على التعديل بأغلبية ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم كل من مجلسي الشورى والنواب». وعلى رغم عدم تطلب المادة العرض على المجلس الوطني عند الخلاف بين المجلسين، فإنه قد أثير التساؤل عن مدى ضرورة عرض التعديلات الدستورية على مجلس الشورى أو المجلس الوطني إذا لم يوافق عليها مجلس النواب، وجاء تعديل هذه المادة ليضع حكماً واضحاً في هذا الشأن.
ولما كانت المادة (120) قد تطلبت موافقة كل من مجلسي الشورى والنواب على تعديل الدستور، فإن مقتضى ذلك أن عدم موافقة أحدهما تعنى عدم إمكان تعديله. ولذلك عدلت هذه المادة بما يوضح عدم الحاجة إلى العرض على المجلس الثاني أو المجلس الوطني في حالة اعتراض أحد المجلسين على التعديل المقترح.
وتعتبر الإيضاحات التي نصت عليها هذه المذكرة التفسيرية المرجع في تفسير النصوص المعدلة وما ورد بها من أحكام وتأخذ الصفة الإلزامية ذاتها للدستور.
وتطبيقاً لما نصت عليه المادة (125) من الدستور، تنشر هذه التعديلات ومذكرتها التفسيرية في الجريدة الرسمية، ويعمل بها من تاريخ نشرها
العدد 3425 - الأحد 22 يناير 2012م الموافق 28 صفر 1433هـ
دخلت في عالم التفاسير
ألف رحمة عليها اسكنها الله في فسيح جناته