حسين البحارنة يرد على لولوة العوضي في شأن اللائحة الداخلية لمجلس النواب (1)

هذا من حيث الشكل. أما بالنسبة إلى موضوع التعقيب، فان المعقبة تعرضت في تعقيبها لعدة مسائل نتناول الاجابة عليها كالآتي:

أولاً: انهمكت السيدة المعقبة في شرح ليس في محله، إذ تناولت قانون المحكمة الدستورية الذي حدد الفئات الثلاث التي لها الحق في الطعن في القوانين امام المحكمة الدستورية. ولا يوجد شك في ان التحالف الرباعي للجمعيات السياسية ليس من بين أي من الفئات الثلاث - ذات الشخصيات الاعتبارية - (مجلس النواب ومجلس الشورى ومجلس الوزراء) التي لها الحق في الطعن على القوانين امام المحكمة الدستورية. ولم يكن غرضنا في ذلك المقال هو ان يعطى هذا الحق لفئة رابعة لا ينص عليها القانون وهي التحالف الرباعي للجمعيات السياسية، وذلك لمعرفتنا بأحكام قانون المحكمة الدستورية الذي تعرضنا له في مقال سابق. ولكن ما ورد في المقال من استعمال تعبير الطعن على اللائحة الداخلية من الجمعيات السياسية، كان معروفاً من سياق الكلام ان المقصود به هو اعتراض الجمعيات السياسية على قانون اللائحة الداخلية نظراً إلى صدوره مسبقاً بمرسوم بقانون في غياب المجلس التشريعي، في حين ان المادة 94 من الدستور تنص على ضرورة ان تصدر اللائحة الداخلية لمجلس النواب «بقانون» يصدره المجلس الوطني بنفسه بعد اول اجتماع له، لا ان تصدر بمرسوم بقانون مسبقاً وقبل انعقاد اول اجتماع للمجلس الوطني. وعليه، ربما أساءت المعقبة فهم تعبير «الطعن» الذي اشرنا اليه في سياق الكلام الذي كان يقصد منه اعتراض الكتل السياسية جميعها - سواء التي شاركت او التي لم تشارك في الانتخابات النيابية السابقة - على طريقة اصدار اللائحة الداخلية بمرسوم بقانون، ما ادى الى مصادرة حق مجلس النواب في اصدارها بقانون، وفقاً للدستور. ومن المعروف ان مجلس النواب قد شارف نهاية الفصل التشريعي الاول ولكنه لم يستطع حتى بعد قرب انتهاء دور انعقاده الرابع، ان يدخل التعديلات التي يطالب بها على لائحته الداخلية وذلك على رغم هزالة تلك التعديلات المدخلة عليها، ناهيك عن المعوقات التشريعية التي تفرضها المادة 92 من الدستور فيما يتعلق بحق عضو مجلس النواب في التقدم باقتراح بقانون او باقتراح بتعديل قانون قائم. بينما، بالمقارنة مع المادة 71 المقابلة لهذه المادة في دستور سنة 1973 العقدي، نجد ان هذه المادة الاخيرة اعطت الحق للمجلس الوطني السابق، بعد اقرار موافقته على الاقتراح بقانون المقدم من عضو المجلس، في ان يضع الاقتراح بقانون المذكور في صيغة مشروع قانون، شأنه شأن مشروع القانون المقدم من الحكومة وفقاً للمادة 81 من الدستور الحالي، وذلك من دون تدخل من السلطة التنفيذية في اعداد وصوغ مشروع القانون المذكور الذي هو أساساً من اختصاص السلطة التشريعية فيما يتعلق بشأن من شئونها. ولكن المادة 92 تشترط تقديم اقتراح القانون المقر من مجلس النواب الى الحكومة لتقوم بدورها بصوغ هذا الاقتراح ووضعه في شكل مشروع قانون، على ان تقوم الحكومة فيما بعد بتقديمه الى مجلس النواب من جديد سواء في الدورة نفسها او في الدورة التي تليها. إن الاشكالات الدستورية والمعوقات التي تتضمنها المادة 92 من الدستور تجعل من الصعوبة بمكان، لمجلس النواب ان ينجح في اصدار أي قانون او أي تعديل على قانون مقترح من قبله. وفقاً لحكم المادة 92 من الدستور. لذا يمكن القول انه على رغم ان الفقرة (ب) المعدلة من المادة 121 من الدستور - والمعترض عليها بشدة - تعطي الحق لمجلس النواب بالنسبة إلى إمكان الغاء او تعديل أي من حزمة المراسيم بقوانين الصادرة قبل اجتماع المجلس الوطني في 14 ديسمبر/ كانون الأول 2002، إلا ان هذا الامر يبدو صعباً، إن لم يكن مستحيلاً، في ضوء حكم المادة 92 من الدستور السالف بيانها. هذا عدا انه حتى في حال الافتراض البعيد أن مجلس النواب قد ينجح بموجب حكم هذه المادة - في تعديل أي من حزمة المراسيم بقوانين الصادرة سابقاً والمعترض عليها، فان هذا التعديل - في حال افتراض عدم موافقة الحكومة عليه - سيواجه عقبة اخرى، وهي ضرورة حصول التعديل المذكور على موافقة مجلس الشورى الذي يتكون من عدد من الاعضاء مساوٍ تماماً لعدد اعضاء مجلس النواب، بل يزيد عليه نظراً إلى احتفاظ رئيس مجلس الشورى بصوت الترجيح في حال تساوي الاصوات في المجلس الوطني (الذي يضم المجلسين) وذلك وفقاً لحكم المادة 103 من الدستور التي تمثل طفرة الى الوراء في التشريع والفقه الدستوري.

ثانياً: أما بشأن السؤال عن مدى دستورية اللائحة الداخلية، فإن المعقبة ترد عليه بالقول إن اللائحة الداخلية «يجوز ان يضعها هذا المجلس ويجوز ان يضعها مجلس سابق ويجوز ان تضعها السلطة التشريعية الفعلية القائمة» قبل اجتماع المجلس الحالي. ولا يبدو لنا ان هذا الرد يتسم بالدقة والموضوعية.

ذلك ان نص كل من المادة 77 من دستور 1973 والمادة 94 من دستور 2002 على ان يصدر «قانون لتنظيم سير العمل بالمجلس ولجانه»، لا يترك مجالاً للشك في ان هذا «القانون» بإصدار اللائحة الداخلية، لا يمكن ان يصدر إلا من المجلس الوطني او المجلس النيابي المعني بالامر، وإذ انه لم يكن يوجد مجلس تشريعي سابق قبل تاريخ انعقاد اول اجتماع للمجلس الوطني الحالي، فإن الحكومة لم تكن مخولة بأن تصدر لائحة داخلية مسبقاً لمجلس النواب وذلك قبل تاريخ اول اجتماع له، كما اسلفنا. ثم إنه اذا كان المجلس النيابي المنتخب لا يملك حق وضع لائحته الداخلية، فإنه لا قيمة مطلقاً لهذا المجلس. أما اذا كان المجلس معيناً، فله وضع آخر. ولهذا لا يوجد اعتراض على وضع الحكومة لقانون اللائحة الداخلية لمجلس الشورى المعين وذلك بالمرسوم بقانون رقم (55) لسنة 2002.

كما ان اللائحة الداخلية للمجلس الوطني السابق التي وضعها المجلس بنفسه، ومن دون تدخل حكومي، واصدر بها القانون رقم (4) لسنة 1974، قد الغيت بالمرسوم بقانون رقم (54) لسنة 2002 في شأن اللائحة الداخلية لمجلس النواب الذي استبقت الحكومة وضعه لمجلس النواب قبل تاريخ انعقاد اول اجتماع له وذلك خلافاً لحكم المادة 94 من الدستور الحالي، كما اسلفنا. أما قول المعقبة إن هذه اللائحة الداخلية يمكن «ان تضعها السلطة التشريعية الفعلية القائمة قبل اجتماع المجلس الحالي»، فإنه، اذا كان المقصود من هذه العبارة الغامضة، الاشارة الى السلطة التنفيذية القائمة قبل انعقاد أول اجتماع للمجلس الوطني الحالي والتي كانت تتولى مهمة التشريع اثناء غياب السلطة التشريعية، فيمكن الرد على هذا القول من جانبين: الجانب الاول، وهو ان السلطة التنفيذية لا تملك سلطة اصدار «قانون» لوحدها سواء اثناء قيام السلطة التشريعية الحقيقية او اثناء غيابها. والدليل على ذلك هو أن حزمة القوانين التي اصدرتها السلطة التنفيذية بين تاريخ العمل بالدستور الحالي في 14 فبراير/ شباط 2002 وتاريخ اول اجتماع لمجلس النواب في 14 ديسمبر 2002، قد صدرت كلها في شكل «مراسيم بقوانين» وذلك تطبيقاً لنص المادة 38 من دستور 1973 ونص المادة 38 من هذا الدستور والتي تمنح - استثناء - السلطة التنفيذية حق اصدار التشريعات في شكل «مراسيم بقوانين» وذلك اثناء غياب السلطة التشريعية او تعطيلها، على ان تعرض هذه المراسيم بقوانين على المجلس الوطني لاقرارها او رفضها جملة، او لاقرار بعضها ورفض الجزء الآخر منها. ولم يعمل بحكم هذه المادة نظراً لان الفقرة (ب) المعدلة من المادة 121 - التي يشك في دستوريتها من وجهة نظر الفقه الدستوري (لا من وجهة نظر دستور 2002) - قد استثنت تطبيق حكم المادة 38 من الدستورين على تلك الحزمة من المراسيم بقوانين التي شملت ايضاً المرسوم بقانون رقم (54) لسنة 2002 في شأن اللائحة الداخلية لمجلس النواب. أما الجانب الثاني للرد على هذه المقولة الخاطئة، فهو ان وصف السلطة التنفيذية القائمة قبل اول اجتماع لمجلس النواب بأن «السلطة التشريعية الفعلية القائمة قبل اجتماع المجلس الحالي»، هو وصف غير دقيق وغير موضوعي ويشوبه العوار. ويبدو ان المعقبة قد خلطت الاوراق فيما يتعلق بدور واختصاص كل من السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية في ظل النظام الديمقراطي وذلك بوصفها غير الدقيق للسلطة التنفيذية القائمة بعد تاريخ العمل بالدستور الحالي، بأن «السلطة التشريعية الفعلية القائمة»، من دون تفريق بين وظيفة كل من السلطتين. ويمكن الرد على هذا الخلط بين الاوراق، بالقول إنه لو كانت توجد فعلاً «سلطة تشريعية فعلية قائمة» قبل انعقاد اول اجتماع لمجلس النواب (خلال الفترة الضبابية الواقعة بين تاريخ العمل بالدستور الحالي في 14 فبراير 2002 وتاريخ انعقاد اول اجتماع للمجلس الوطني في 14 ديسمبر 2002)، لكانت قد بادرت تلك السلطة التشريعية والتنفيذية معاً، في اصدار «قوانين» مباشرة، باعتبارها السلطة التشريعية القائمة حينذاك، وذلك من دون أن تكلف نفسها عناء إصدار «مراسيم بقوانين»، تكون خاضعة لحكم المادة 38 من الدستور فيما يتعلق بضرورة عرضها فيما بعد على المجلس الوطني لغرض إقرارها او رفضها والغائها. ذلك ان السلطة التنفيذية - التي تصفها المعقبة خطأ بأنها كانت «السلطة التشريعية الفعلية القائمة قبل اجتماع المجلس الحالي» - لم تكن حينذاك تملك سلطة إصدار «قوانين» بصورة مباشرة نظراً إلى أن سلطة اصدار القوانين هي من اختصاص المجلس التشريعي الذي لم يكن له وجود او حضور حينذاك، ولم تكن السلطة التنفيذية مخولة باصدار «قوانين» اثناء غيابه او اثناء غياب الحياة البرلمانية، وبخاصة لان المادة 70 من الدستور التي تعطي سلطة اصدار القوانين للملك والمجلس الوطني معاً، قد جرى تفعيلها وانفاذها حكماً، لا واقعاً، منذ تاريخ العمل بالدستور ابتداء من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية في 14 فبراير 2002. ذلك أنه منذ بداية العمل بهذا الدستور، أصبحت كل احكامه سارية المفعول، من دون استثناء. كما ان واضع هذا الدستور أغفل وضع حكم خاص بين دفتيه يفوض السلطة التنفيذية بان تزاول سلطة التشريع اثناء فترة ما سمي بفترة «غياب الحياة البرلمانية من الناحية الواقعية». اما النص الملفق للفقرة (ب) المعدلة من المادة 121 بشأن صحة ونفاذ المراسيم بقوانين الصادرة قبل اول اجتماع للمجلس الوطني، فهو لا يقوم مقام تفويض تشريعي للسلطة التنفيذية بنص صريح في الدستور. وسنأتي الى شرح تفصيلي فيما بعد للمادة 121 (ب) المعترض عليها.

إن حقيقة إصدار حزمة المراسيم بقوانين المشار اليها اعلاه، تؤكد اعتراف الحكومة نفسها بانها ليست، ولم تكن في أي وقت من الاوقات، «سلطة تشريعية حقيقية». ولو كانت كذلك حقيقة لاكتفت باصدار ما تتضمنه تلك المراسيم بقوانين في شكل «قوانين» قابلة للتطبيق مباشرة. وحينذاك سوف لن تكون هناك ضرورة لعرض تلك «القوانين» الصادرة من السلطة التنفيذية (والتي تشير اليها المعقبة «بالسلطة التشريعية الحقيقية») على المجلس الوطني لعدم وجود مبرر دستوري لذلك نظراً إلى أن الدستور يفرق بوضوح بين القوانين التي يصدرها المجلس الوطني وفقاً للمادة 70 من الدستور الحالي، والمراسيم بقوانين التي تصدرها السلطة التنفيذية اثناء غياب او تعطيل المجلس التشريعي وفقاً للمادة 38 من الدستورين. وعليه، يمكن القول إنه اذا كانت السلطة التنفيذية حينذاك تمثل «السلطة التشريعية الحقيقيـة» - كما تذهب الى ذلك المعقبة خطأ - فإنه كان يجب عليها إذاً المبادرة الى اصدار التشريعات التي اصدرتها خلال فترة غياب الحياة النيابية من الناحية الواقعية، تحت مسمى «قوانين»، وفقاً للمادة 70 من الدستور الحالي، كما اسلفنا، لا تحت مسمى «مراسيم بقوانين» هي بطبيعتها خاضعة لحكم المادة 38 من الدستور. وكان يمكن، في هذه الحالة، ان يتضمن نص المادة 70 من هذا الدستور استثناء يعطي الملك سلطة إصدار «القوانين»، لا المراسيم بقوانين، خلال الفترة السابقة على انعقاد أول اجتماع للمجلس الوطني.

ولكن من الواضح ان السلطة التنفيذية التي الغت، بالامر الملكي رقم (2) لسنة 2002، وبعد صدور الدستور الحالي، الامر الاميري رقم (4) لسنة 1975 - الذي عطل عمل المجلس الوطني السابق وفوض مجلس الوزراء بإصدار قوانين في شكل مراسيم بقوانين - لم تكن توجد لديها حينذاك نية الاحتفاظ «بالسلطة التشريعية الحقيقية»، خلافاً لما تزعمه المعقبة، ولو كانت تريد ذلك لما ألغت ذلك الامر الاميري الذي تضمن تفويضاً لها بالاستمرار في تولي سلطة التشريع اثناء غياب الحياة البرلمانية. هذا عدا ان الامر الملكي رقم (2) لسنة 2002 الذي الغى الامر الاميري المذكور، لم يتضمن تفويضاً لمجلس الوزراء بإصدار قوانين. وعليه، فإن هذا التوجه الحكومي بعد وضع الدستور، بالاضافة الى عدم تضمين الدستور نصاً يوقف العمل بنص المادة 70 من الدستور الى حين انعقاد اول اجتماع للمجلس الوطني، مع عدم وجود نص دستوري آخر يفوض السلطة التنفيذية بتولي سلطة التشريع، خلال فترة ما سمي «بغياب الحياة البرلمانية»، إن كل ذلك يدل بوضوح على ان السلطة التنفيذية لم تكن خلال تلك الفترة الضبابية تمثل «السلطة التشريعية الحقيقية»، كما تسميها المعقبة استرسالاً وخروجاً عن الموضوعية.

ولما كانت الحكومة قد استمرت - حتى بعد صدور دستور 2002 والغاء الامر الاميري رقم (4) لسنة 1975 - في اصدار القوانين في شكل مراسيم بقوانين، فإن هذه الاجراءات تنهض دليلاً على ان السلطة التنفيذية لم تكن تعتبر نفسها «سلطة تشريعية حقيقية» مخولة بإصدار قوانين خلال الفترة القائمة بين تاريخ العمل بالدستور الحالي وقبل تاريخ انعقاد اول اجتماع للمجلس الوطني في 14 ديسمبر 2002. لذلك لجأت الى اصدار مراسيم بقوانين يجب ان تكون خاضعة لحكم المادة 38 من الدستور.

ولو كانت الحكومة ملتزمة حقيقة بالشرعية الدستورية وفقاً لمبادئ الفقه الدستوري، لبادرت بإجراء انتخابات لمجلس وطني جديد قبل ان تعلن تاريخ العمل بالدستور الحالي، ابتداء من 14 فبراير 2002، ولامتنعت، في الوقت نفسه، عن تأخير تاريخ انعقاد مجلس النواب الى 14 ديسمبر 2002، الامر الذي مكّنها من اصدار حزمة المراسيم بقوانين المقيدة لسلطة مجلس النواب. ولو كانت الحكومة قد تصرفت بحسن نية، لضمنت نص المادة 125 من الدستور الحالي حكماً شبيهاً بحكم المادة 109 من دستور 1973 الذي ينص على «ان ينشر هذا الدستور في الجريدة الرسمية ويعمل به من تاريخ اجتماع المجلس الوطني، على ان لا يتأخر هذا الاجتماع عن اليوم السادس عشر من شهر ديسمبر 1973». واذا كان هذا الدستور قد اصدره الامير ونشر في الجريدة الرسمية بتاريخ 6 ديسمبر 1973 (أي ان الفارق بين تاريخ نشر هذا الدستور وتاريخ العمل به هو 10 ايام فقط)، بينما اجريت الانتخابات للمجلس الوطني بتاريخ 7 ديسمبر 1973، تبين لنا مدى التزام هذا الدستور العقدي بمبادئ الفقه الدستوري، إذ لم يترك المجال للسلطة التنفيذية بأن تصدر تشريعات في شكل مراسيم بقوانين خلال الفترة القصيرة الواقعة بين تاريخ نشر الدستور في 6 ديسمبر وتاريخ انعقاد اول اجتماع للمجلس الوطني في 16 ديسمبر 1973، وهو تاريخ العمل بالدستور. كما لم تبادر السلطة التنفيذية حينذاك باصدار تشريعات جاهزة مسبقاً للمجلس الوطني السابق قبل تاريخ انعقاده، كما عملت تحت ظل دستور 2002. ذلك لان فترة العشرة ايام بين تاريخ نشر دستور 1973 وتاريخ العمل به لم تسمح باصدار مراسيم بقوانين خلال تلك الفترة القصيرة. (...يتبع)

حسين محمد البحارنة

وزير سابق ومستشار قانوني

مع حلول الصيف -1-

مع حلول فصل الصيف تتزايد أخطـار الأغذيـة، إذ يصبح الجميع عرضة للإصابة بالتسمم الغذائي الذي قد يودي بحياتنا... فيمكننا توخي الحذر من خلال معرفة بعض التفاصيل عن أسباب التسمم وطرق الوقاية. إن مشكلة التسمم الغذائي من ضمن الأسباب الرئيسية للوفاة على المستوى العالمي.

طرق انتقال عدوى التسمم

- إن الأسباب الرئيسية للتسمم الغذائي هي تناول المواد الغذائية والأطعمة والماء والمشروبات الملوثة بالجراثيم الممرضـة أو بسبب السموم التي تفرزها البكتيريا في الطعام.

- قد تنتقل العدوى بواسطة الماء الملوث بمياه الصرف الصحي ومن الأطعمة الملوثة غير المطبوخة إلى المطبوخة.

- عن طريق تلوث بيض الطيور وقشرتها أو تناول البيض النيئ وغير المسلوق جيداً، أو بسبب تناول الأسماك الفاسدة أو اللحوم المدخنة أو عن طريق الحليب الملوث.

- بسبب الإهمال وعدم اتباع القواعد الصحية أثناء إعداد الطعام وعدم اتباع الطرق الصحيحة في عمليات تحضير الطعام وحفظه.

وسائل المكافحـة والإجــراءات الوقائية

توجـد الجراثيم المسببة للتسمم الطعامي في أماكن كثيرة... في الإنسان، الحيوان والبيئة المحيطة، وتنتشر بشكل واسع ومعقد بحيث يصعب التخلص منها وإزالتها إلا باتباع القواعد الصحية ومن المهم جداً اتباع الإرشادات الوقائية الآتية للحد من حالات التسمم الغذائي:

على مستوى الفرد والأسرة

- اتباع القواعد الصحية وإجراءات المحافظة على النظافة التامة والصحة الشخصية مثل الاستحمام وتقليم الأظافر وغيرها.

- غسل المواد الغذائية والخضراوات والفواكه الطازجة جيداً قبل الاستعمال أو الأكل ومراعاة الطرق السليمة لإعداد وتخزين الطعام.

- استعمال الحليب ومنتجات الألبان المبسترة وضرورة تسخين الحليب قبل تناوله.

- عدم تعويد الأطفال أو تشجيعهم على الانجراف وراء الوجبات السريعة والأطعمة والمياه الغازية في المطاعم والبوفيهات.

- الحذر والتأكد من سلامة الأغذية المعلبة وتجنب استخدام المعلبات المنتفخة أو الفاسدة، كما يجب تجنب استخدام البيض النيئ أو المكسور