تنظر المحكمة الكبرى المدنية - الدائرة الإدارية - ضمن أولى جلساتها في 22 من مارس/ آذار 2011 في الدعوى القضائية المرفوعة من مجلس بلدي المنطقة الشمالية، ضد وزير شئون البلديات والتخطيط العمراني جمعة الكعبي كمدعى عليه أول، ومدير عام بلدية المنطقة الشمالية عبدالكريم حسن كمدعى عليه ثان، وكذلك شركة منارة للتطوير العقاري المعنية بتطوير مشروع نورانا الاستثماري الإسكاني، وشركة (إن - أس/ أغادير البحرين القابضة التابعة لمجموعة شركة منارة)، وذلك بشأن عدة مخالفات قانونية ودستورية وردت ضمن عمليات استصدار رخص الدفان للمشروع والترخيص له.

ولخصت لائحة دعوى القضية للمحامي حسن علي إسماعيل أسباب الدعوى، في أن «القرارات التي اتخذها كل من المدعى عليه الأول وزير شئون البلديات بصفته، والمدعى عليه الثاني رئيس الجهاز التنفيذي ومدير عام بلدية المنطقة الشمالية بصفته؛ جاءت بالمخالفة لأحكام قانون البلديات واللائحة التنفيذية، ولأحكام الدستور والقانون المدني. وإن مشروع نورانا محل التداعي يعتدي على الشواطئ والسواحل والمنافذ البحرية ويدمر الصيد والثروة البحرية والبيئة، فضلاً عن أنه ينال من المشروعات الإسكانية المخصصة للقرى المجاورة له.

وموقع مشروع نورانا محل التداعي هو ساحل شمال ضاحية السيف؛ أي الساحل المحاذي لقرية كرانة، ومساحته 1.4 مليون متر مربع، وحجم تطويره مليون متر مربع، وسماته الرئيسية التملك الحر للأراضي، واجهة بحرية، ومنتجع صحي وفندق، ومكاتب ومحلات تجارية.

وقائع الدعوى

بتاريخ 7 يوليو/ تموز 2009 تقدمت المدعى عليها الرابعة (شركة منارة للتطوير بصفتها المطورة والمنفذة لمشروع نورانا) للمدعي (المجلس البلدي للمنطقة الشمالية) بكتاب تطلب بموجبه «الحصول على عدم ممانعة المجلس لعملية دفان أرض مشروع نورانا، حيث إنها المتطلب الوحيد غير المستوفى، والذي يعيق إصدار الرخصة من قبل بلدية المنطقة الشمالية».

وبتاريخ 17 سبتمبر/ أيلول 2009 أصدر المدعى عليه الثاني (بصفته مدير عام بلدية المنطقة الشمالية) إجازة دفان للمدعى عليها الخامسة شركة (ان . إس القابضة/ أغادير البحرين القابضة) وهي الشركة القابضة لمجموعة شركات منها الشركة المدعى عليها الرابعة شركة منارة للتطوير، وذلك من أجل دفن العقار رقم 04029157، مقابل رسم دفان قيمته 370 ألفاً و546 ديناراً.

وبتاريخ 16 نوفمبر/ تشرين الثاني 2009، أصدر المجلس البلدي الشمالي قراراً بوقف دفان مشروع نورانا أوضح فيه أسباب القرار، وقد تم رفعه للمدعى عليه الأول (بصفته وزير شئون البلديات والزراعة) حينها، وفي اليوم التالي من تاريخ اتخاذه، وبتاريخ 24 نوفمبر 2009 خاطب المجلس البلدي المدعى عليه الثاني يشعره بضرورة اتخاذ الإجراءات القانونية اللازمة لوقف الدفان استناداً لقراره.

وبتاريخ 2 ديسمبر/ كانون الأول 2009 أرسل وزير البلديات (المدعى عليه الأول) كتاباً للمجلس البلدي المدعي رداً على قرار هذا الأخير بطلب وقف دفان البحر لمشروع نورانا، تضمن بأنه «سيتم إحالة هذا القرار إلى الجهة المختصة للدراسة، وأنه سيوافي المجلس بالرد خلال شهر من تاريخه».

وفي تاريخ 1 فبراير/ شباط 2010، أصدر المجلس البلدي المدعي قرارا برفض الترخيص لإقامة المشروع محل التداعي رفضا نهائيا، وتم رفعه للمدعى عليه الأول في اليوم التالي من تاريخ اتخاذه. وقد اعترض هذا الأخير بتاريخ 18 فبراير 2010، على قرار المجلس برفض المشروع، مسببا ذلك بأن «المشروع يقع ضمن معطيات المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين».

وبتاريخ 8 مارس 2010، أصر المجلس البلدي مجدداً على رأيه «برفض إقامة المشروع وضرورة وقفه»، وقرر إعادة رفع هذا القرار للمدعى عليه الأول في 11 مارس 2010.

وأما في تاريخ 9 مايو/ أيار 2010، قرر مجلس الوزراء تجميد كل الأراضي التي تقع خارج المخطط الاستراتيجي الهيكلي فيما عدا المنشآت العسكرية والأمنية، مثل: الأراضي الواقعة غربي المدينة الشمالية، وإيقاف منح رخص الدفان في جميع المنطقة الشمالية من بندر الساية بالمحرق شرقاً وإلى المدينة الشمالية غرباً، وكذلك المنطقة المحيطة بجزيرة المحرق باستثناء المشروعات ذات النفع العام، وذلك إلى حين الانتهاء من إعداد واعتماد مخطط تفصيلي للمنطقة مكمل للمخطط الهيكلي.

مخالفات المدعى عليه الأول

وفي مخالفات المدعى عليه الأول، فقد وردت لنص المادة (20) من قانون البلديات رقم (35) لسنة 2001 التي تنص على أنه «يرفع كل مجلس بلدي قراراته وتوصياته إلى الوزير المختص بشئون البلديات، وفي حالة ما إذا رأى الوزير أن هذه القرارات أو التوصيات أو بعضها يخرج عن اختصاص المجلس البلدي أو يتضمن مخالفة للقانون أو خروجاً على السياسة العامة للدولة، كان له الاعتراض عليها خلال خمسة عشر يوماً من تاريخ رفع القرار أو التوصية إليه، وإعادتها إلى المجلس البلدي مشفوعة بأسباب الاعتراض لإعادة النظر فيها، فإذا أصر المجلس البلدي على قراره أو توصيته أو ضمنها مخالفة جديدة، عرض الأمر على مجلس الوزراء لاتخاذ ما يراه بشأنها».

وبحسب لائحة الدعوى، فإن الثابت من الوقائع أن المجلس البلدي قد أصدر بتاريخ 16 نوفمبر 2009 قراراً بوقف دفان مشروع نورانا أوضح فيه أسباب القرار تمثلت في عدم الترخيص للدفان والمشروع، ومخالفته للمخطط الهيكلي العام وقضائه على ما تبقى من سواحل البحرين، والنية في الحفاظ على الطبيعة الساحلية للمناطق المجاورة، وعلى البيئة البحرية والثروة السمكية، وكذلك على حقوق البحارة. وقد تم رفع هذا القرار للمدعى عليه الأول حسب ما تقضي به المادة المذكورة بتاريخ 17 نوفمبر 2009. غير أن المدعى عليه الأول رد على قرار المدعى بتاريخ 2 ديسمبر 2009 بموجب كتاب تضمن الإحاطة بأنه «سيتم إحالة هذا القرار إلى الجهة المختصة للدراسة، وأنه سيوافي المجلس بالرد خلال شهر من تاريخه».

كما أن الوقائع تشير إلى أن موكلنا المجلس البلدي أصدر بتاريخ 1 فبراير 2010 قراراً برفض الترخيص لإقامة المشروع محل التداعي رفضا نهائيا، تم رفعه للمدعى عليه الأول في اليوم التالي من تاريخ اتخاذه. وقد اعترض المدعى عليه الأول بتاريخ 18 فبراير 2010، على قرار المجلس برفض المشروع، مسببا ذلك بأن «المشروع يقع ضمن معطيات المخطط الهيكلي الاستراتيجي لمملكة البحرين». وبتاريخ 8 مارس 2010 أصر المجلس على رأيه برفض إقامة المشروع وضرورة وقفه وقرر إعادة رفع القرار للمدعى عليه الأول في 11 مارس 2010، غير أن المدعى عليه الأول رغم إصرار المجلس على رأيه فإنه لم يقرر عرض الأمر على مجلس الوزراء لاتخاذ ما يراه بشأنها حسبما تنص عليه الفقرة الأخيرة من المادة (20) من قانون البلديات. وهي مخالفة صريحة وواضحة لأحكام القانون تجعل من قراره معيبا وباطلا يتعين على القضاء الموقر إلغاؤه مع ما ترتب عليه من أثار.

مخالفات المدعى عليهما الأول والثاني

ووردت مخالفات المدعى عليهما الأول (وزير البلديات)، والثاني (مدير عام بلدية الشمالية) في مخالفة اختصاصات المجلس البلدي، حيث إن قانون البلديات ينص وبوضوح في المادة (19) على أن المدعي (المجلس البلدي) هو الذي يختص في البند (ك) بتقرير المنفعة العامة في مجال المشروعات البلدية. وفي البند (ن) على الاشتراك مع الجهات المختصة في دراسة ووضع المخططات العمرانية الهيكلية والعامة ومخططات المناطق التفصيلية. و(ص) على تنظيم رخص البناء والهدم والترميم وتعديل الأبنية. و(ق) على اقتراح المشروعات ومواقع تنفيذها في شئون العمران والتعمير، وتـنظيم المناطق السكنية والتجارية والصناعية، وتحديد الشوارع والطرق وخطوط التـنظيم، واقتراح الأنظمة المتعلقة بالجيوب والزوايا من الأراضي المترتبة على ذلك بالتـنسيق مع الجهات المختصة، وإقرار الأولويات في تنفيذها. و(ش) على إبداء الرأي مقدما في استغلال أي مرفق عام يدخل في حدود اختصاص البلدية. و(ت) الإشراف على تنفيذ العقود التي ترتب حقوقاً مالية للبلدية أو التزامات عليها.

كما تنص المادة (21) من القانون ذاته على أنه «مع مراعاة البند (ن) من المادة (19) من هذا القانون، للمجلس البلدي عند وضع المخططات التـنظيمية العامة، ومخططات المناطق التفصيلية أو دراسة مشروعات المنفعة العامة تمهيدا لمتطلبات الاستملاك المستقبلية، أن يطلب من الجهة المختصة منع البناء أو وقفه في بعض المناطق الداخلة في المخطط أو المشروع للمدة التي يحددها، كما يكون له أن يطلب مد هذه المدة إذا كانت ثمة ظروف تدعو إلى ذلك طبقا لقانوني التخطيط العمراني وتقسيم الأراضي المعدة للبناء واللوائح التنفيذية الصادرة بشأنهما. ويترتـب على مخالفة هذا القرار عدم الاعتداد بقيمة المباني المخالفة عند استملاك الأراضي التي أقيمت عليها، وذلك دون إخلال بالجزاءات المنصوص عليها في هذا القانون أو في قوانين أخرى.

وقد جاءت اللائحة التنفيذية لقانون البلديات لتؤكد على هذه الاختصاصات التي يختص بها المجلس البلدي وتضيف إليها حق المجلس البلدي بموجب المادة (12) البند (ط) من هذه اللائحة في المحافظة على أملاك وممتلكات البلدية واقتراح النظم الكفيلة بتنظيم إدارتها واستغلالها والتصرف فيها ومنع التعدي عليها، وقواعد الانتفاع المؤقت بها، بما في ذلك استغلال الأراضي المغمورة بالمياه والمسطحات المائية الداخلة في نطاق اختصاص المجلس البلدي.

وبحسب لائحة الدعوى، فلما كان ذلك هو ما حدده قانون البلديات ولائحته التنفيذية من اختصاصات للمجلس البلدي، وكان دفان الأراضي للمشروع محل التداعي يقع في نطاق اختصاصات المدعي، فإن قيام المدعى عليه الثاني بتاريخ 17 سبتمبر 2009 (بصفته مدير عام بلدية المنطقة الشمالية) بإصدار إجازة دفان لشركة (ان . إس القابضة / أغادير البحرين القابضة) لدفن الأراضي المغمورة في البحر. وعدم استجابته لطلب المجلس بموجب الكتاب المرسل إليه بتاريخ 24 نوفمبر 2009 بضرورة اتخاذ الإجراءات القانونية اللازمة لوقف الدفان، جاء تجاوزا وتعديا على اختصاصات المجلس التي حددها القانون ولائحته التنفيذية المشار إليه، فالمدعى عليه فضلا عن عدم اختصاصه بإصدار رخص دفان الأراضي المغمورة في البحرين، فإنه أصدرها من دون حتى أخذ رأي المجلس البلدي، بل أصدرها بتاريخ 17 سبتمبر 2009، أي قبل تاريخ قرار المدعي بضرورة وقف الدفان في المشروع المتخذ بتاريخ 16 نوفمبر 2009، وقبل قراره برفض الترخيص لإقامة المشروع المتخذ بتاريخ 1 فبراير 2010، كما أصدره قبل صدور اعتراض المدعى عليه الأول الذي اتخذه بتاريخ18

فبراير 2010. وفي المحصلة إن قرار المدعى عليه الأول بإصدار إجازة الدفان للمشروع محل التداعي جاء قبل صيرورة قرار المجلس برفض الترخيص نهائياً.

مخالفة أحكام الدستور

نص دستور البحرين في المادة (117 البند أ) والتي جرى نصها على أن «كل التزام باستثمار مورد من موارد الثروة الطبيعية أو مرفق من المرافق العامة لا يكون إلا بقانون ولزمن محدود، وتكفل الإجراءات التمهيدية تيسير أعمال البحث والكشف وتحقيق العلانية والمنافسة».

وحيث إن الوقائع تشير إلى مشروع نورانا محل التداعي يتعلق باستثمار مورد من موارد الثروات الطبيعة تتمثل في دفان أراضي مغمورة في البحر، وهي من المال العام ملك للدولة إذ يهدف هذا المشروع إلى التملك الحر للأراضي، وإقامة واجهة بحرية، ومنتجع صحي وفندق، ومكاتب ومحلات تجارية، فإنه لا يكفي على الإطلاق أن تصدر إجازة ترخيص بالدفان لمورد من موارد الثروات الطبيعة على افتراض صحة هذه الإجازة وهي باطلة، ولا يكفي أيضا موافقة الوزير المدعي عليه الأول على إقامة هذا المشروع على افتراض صحة هذه الموافقة وهي مخالفة للفقرة الأخيرة من المادة 20 من قانون البلديات، إذ يتطلب هذا الالتزام من قبل المدعى عليهما الأول والثاني لاستثمار الأراضي محل إقامة المشروع كمورد من موارد الثروة الطبيعية، أن يصدر به قانونا من قبل السلطة التشريعية ولزمن محدد، وهو ما قصده وعناه وهدف إليه الدستور لحماية المال العام.

ولما كان ذلك فإن قرار المدعى عليه الثاني بإصدار إجازة الدفان للمشروع محل التداعي، وقرار المدعى عليه الأول بالموافقة على هذا المشروع واعتراضه على قرار المدعي بوقف ورفض الترخيص لهذا المشروع، قد جاء كلاهما بالمخالفة لما تفرضه المادة (117 البند أ) من الدستور المشار إليها، ما يترتب عليه بطلان القرارات الصادرة من المدعى عليهما الأول والثاني ويستوجب إلغاءهما بما ترتب عليهما من آثار.

وعرف المرسوم بقانون رقم (19) لسنة 2001 بإصدار القانون المدني في المادة (26) البند (أ) الأموال العامة على أنها العقارات والمنقولات التي تملكها الدولة أو أحد الأشخاص الاعتبارية العامة وتكون مخصصة للنفع العام بالفعل أو بمقتضى قانون أو مرسوم أو قرار من الوزير المختص. ومنع في المادة ذاتها البند (ب) التصرف في هذه الأموال أو الحجز عليها أو تملكها بالتقادم. ونص في البند (ج) على أن تخصيص الأموال العامة للنفع العام ينتهي بالفعل أو بانتهاء الغرض الذي خصصت من أجله أو بمقتضى قانون أو مرسوم أو قرار من الوزير المختص.

وحيث إن هذه الحماية القانونية التي نص عليها القانون المدني للأموال العامة، باعتباره احد المصادر التي يستقي منها القانون الإداري، تهدف لتحقيق المنفعة العامة، فقد وضع القانون المدني قيودا على الجهات الإدارية في الدولة في التصرف على المال العام، هي: أولاً عدم جواز التصرف في المال العام، وهذه الميزة في المال العام نتيجة حتمية لازمة للقول بتخصيصه للمنفعة العامة، فيمتنع تبعا لذلك على جهة الإدارة أن تنقل مالا عاما إلى ذمة احد الأفراد او إلى أشخاص القانون الخاص بشكل عام، سواء بمقابل أو من دونه الأبعد أن تجرده من صفته العامة. وإلا كان تصرفه باطلا بطلانا مطلقا لتعلقه بالنظام العام.

وثانياً، عدم جواز الحجز على الأموال العامة. ويراد به منع اتخاذ طرق التنفيذ الجبري بجميع صورة على هذه الأموال ويعتبر هذا المبدأ نتيجة منطقية للمبدأ السابق، فمتى تقدر أنه لا يجوز التصرف في المال العام بما يتعارض مع تخصيصه للمنفعة العامة وجب القول كذلك إنه لا يجوز الحجز على المال العام.

وحيث إن الثابت من إجازة الدفان التي أصدرها المدعى عليه الثاني تشمل أراضي مغمورة في البحر من الثروات الطبيعية ومن الأموال العامة، وهي ملك للدولة ويتعين حفظها وحسن استثمارها والتي حضر الدستور والقانون مصادرتها، فإن قيام المدعى عليهما الأول والثاني بالتصرف في هذا المال العام ومصادرته بالموافقة على نقله وتخصيصه لشركة خاصة، من أجل التملك الحر الخاص وإقامة واجهة بحرية ومنتجع صحي وفندق، ومكاتب ومحلات تجارية دون تجريده من عموميته حسب نص المادة (26) من القانون المدني، فإن تصرفهما هذا يقع باطلا بطلانا مطلقا لتعلقه بالنظام العام.

وعلى رغم أن مجلس الوزراء قد قرر في جلسته المنعقدة في 9 مايو/ أيار 2010 تجميد كل الأراضي التي تقع خارج المخطط الاستراتيجي الهيكلي ما عدا المنشآت العسكرية والأمنية مثل الأراضي الواقعة غربي المدينة الشمالية. وإيقاف منح رخص الدفان في جميع المنطقة الشمالية من بندر الساية شرقاً إلى المدينة الشمالية غرباً وكذلك المنطقة المحيطة بجزيرة المحرق باستثناء المشاريع ذات النفع العام، وذلك إلى حين الانتهاء من إعداد واعتماد مخطط تفصيلي للمنطقة مكمل للمخطط الهيكلي.

غير أن المدعى عليهما الأول والثاني لم ينفذا هذا القرار وأصرا على قراراتهما محل التداعي وتم تنفيذه واستكمال عمليات دفان الأراضي رغم قرار مجلس الوزراء، فإن ذلك يعزز ويدعم طلبات موكلنا المدعي ببطلان وإلغاء قراراتهما محل التداعي.

كما ألحقت لائحة الدعوى تفاصيل أكثر بشأن أسباب رفع الدعوى والمخالفات المرتكبة من قبل المدعى عليهم في المشروع محل التداعي، ومنها أن المشروع يعتدي على الشواطئ والسواحل والمنافذ البحرية، ويدمر الصيد والثروة البحرية والبيئية، ويعتدي على مال عام مخصص لمنفعة عام (المشروعات الإسكانية).

وبناء على الأسباب المشار إليها سالفاً، التمس المجلس الشمالي ضمن لائحة الدعوى من المحكمة الحكم بصفة مستعجلة بمنع ووقف العمل في مشروع نورانا محل التداعي في مواجهة المدعى عليهم لحين الفصل في الدعوى. وببطلان وإلغاء قرار المدعى عليه الأول بصفته والصادر بتاريخ 18 فبراير 2010 الذي اشتمل على اعتراضه على قرار المجلس البلدي برفض الترخيص لإقامة المشروع محل التداعي رفضا نهائيا، وموافقة الوزير (المدعي عليه الأول) على إقامة المشروع محل التداعي، وذلك كله في مواجهة المدعى عليه الثالث بصفته والمدعى عليهما الرابعة والخامسة