لقد أعلنت حديثا مجموعة من النواب من بعض الكتل النيابية والمستقلين، يبلغ عدد أعضائها 15 نائبا، أنها تقدمت إلى رئيس مجلس النواب - في نهاية الدور الثالث من أدوار انعقاد المجلس - باقتراح بعض التعديلات على الدستور الحالي الذي صدر بتاريخ 14 فبراير/ شباط 2002 خلفا لدستور سنة 1973 العقدي.

وبالاطلاع على هذه التعديلات المقترحة - كما نشرت في صحيفة "الوسط" - لا نجد أنها ترقى إلى مستوى ما هو مطلوب شعبيا من تعديلات جوهرية على نظام المجلسين الذي يتبناه الدستور الحالي. وقد أثبتت التجربة البرلمانية لمدة ثلاث دورات من أدوار انعقاد المجلس الوطني أن مجلس النواب بدا من الضعف والوهن بحيث إنه لم يستطع أن يتقدم بمشروع قانون واحد مقترح من قبله، وفقا للمادة 92 من الدستور التي أحكمت صياغتها بطريقة تعوق سلطة هذا المجلس التشريعية وذلك نظرا إلى تدخل الحكومة في التحكم في إعداد مشروع القانون الذي يتقدم به مجلس النواب في شكل اقتراح بقانون، الأمر الذي يسحب من هذا المجلس اختصاصه التشريعي الأصيل في إعداد مشروع القانون والتقدم به إلى الحكومة في شكل مشروع قانون، لا اقتراح بقانون. وبالمقارنة بين نص هذه المادة ونص المادة 71 من دستور سنة 1973 العقدي، نجد أن هذه المادة الأخيرة تعطي اختصاصا كاملا للمجلس الوطني القديم بأن يتقدم إلى الحكومة بمشروع قانون، يتولى الجهاز القانوني في المجلس نفسه صوغه وإعداده كمشروع قانون متكامل لا دخل للحكومة في صوغه وإعداده. بينما احتفظت الحكومة لنفسها، وفقا لنص المادة 81 من الدستور الحالي، باختصاص التقدم إلى مجلس النواب بمشروعات القوانين التي لها الأولوية في المناقشة من دون منازع. هذا فيما يتعلق بسلطة المجلس في اقتراح القوانين.

أما المعوقات الدستورية الأخرى فيما يتعلق بالاختصاص التشريعي لمجلس النواب، فتشمل حال تقدم مجلس النواب بإجراء تعديلات دستورية، إذ تشترط المادة 92 ضرورة أن يتقدم 15 عضوا من مجلس النواب أو مجلس الشورى بطلب "اقتراح تعديل الدستور"، وفقا للمادة 120 من الدستور. وفي هذه الحال أيضا، تعطي المادة 92 من الدستور الحق للحكومة في أن تقوم بوضع هذا الاقتراح بالتعديل، في "صيغة مشروع تعديل للدستور" وتقديمه - شأنه شأن اقتراح القانون - إلى مجلس النواب في الدورة نفسها أو في الدورة التي تليها، الأمر الذي قد يؤدي إلى تأخير إعداد مشروع القانون أو مشروع التعديل الدستوري لأكثر من سنتين، بحسب مشيئة الحكومة.

وبالمقارنة مع المادة 71 من دستور سنة ،1973 نجد أنها خالية من كل هذه المعوقات الدستورية، إذ إنها لا تتضمن شروطا خاصة بشأن إجراء تعديل على الدستور، إذ إن التعديل على الدستور يحكمه نص المادة 104 من هذا الدستور الذي يعطي حق طلب إجراء تعديل جزئي على الدستور لأي عضو من أعضاء المجلس الوطني من دون شروط، سوى أن يتبنى المجلس الوطني مشروع القانون بتعديل الدستور وذلك بغالبية ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم المجلس. أما المادة 120 من الدستور الحالي، فتشترط - بالإضافة إلى الشروط التي تشترطها المادة 92 من الدستور - "أن تتم الموافقة على التعديل بغالبية ثلثي الأعضاء الذين يتألف منهم كل من مجلس الشورى ومجلس النواب"، الأمر الذي يبدو مستحيلا أن تتم الموافقة على التعديل المطلوب. والسؤال هو: إذا كان التعديل الدستوري مقدما من مجلس النواب، فلماذا يجب أن يشترك مجلس الشورى المعين في الموافقة على التعديل المذكور؟ والجواب هو طبعا أن المادة 120 من الدستور أعطت مجلس الشورى المعين هذا الاختصاص التشريعي الذي ليس في محله.

ونظرا إلى هذه العقبات الدستورية التي تضعها أحكام المادتين ،92 120 في سبيل أي اقتراح بتعديل الدستور يتقدم به مجلس النواب، فإنه سيكون مصير مثل هذا الاقتراح الفشل المحقق. وعليه، فإن نجاح أي اقتراح بتعديل الدستور، يحتاج أولا إلى موافقة كل الكتل النيابية المستقلة والدينية، والأصولية منها خصوصا "وهي كتل محافظة ومعارضة لتوجهات الكتلة الليبرالية الصغيرة في المجلس"، وثانيا إلى موافقة كل من مجلس الشورى المعين والحكومة على اقتراح التعديل المعروض. ولا ندري كيف يمكن، في ضوء المعوقات الدستورية التي تفرضها أحكام المادتين ،92 120 من الدستور، أن يكتب النجاح للاقتراح التوفيقي المقدم بتعديل الدستور من 15 عضوا من مجموعة بعض الكتل النيابية، وذلك على رغم تواضع هذا الاقتراح بتعديل الدستور؟

هذا مع العلم، بأن أي مشروع قانون بتعديل الدستور حتى في حال افتراض الموافقة عليه بالغالبية الخاصة المبينة في المادة 120 من الدستور - والافتراض غير الحقيقة - لايزال يحتاج إلى تصديق الملك عليه، ليصبح قانونا بتعديل الدستور.

هذا ما يتطلبه الاقتراح بتعديل الدستور من الناحية الإجرائية.

أما من الناحية الموضوعية، فإن المقترح بالتعديل الدستوري الذي تقدمت به المجموعة النيابية حديثا يشوبه الكثير من القصور والعجز في الحصول على توافق هذه المجموعة على اقتراح تعديل جوهري على الدستور، يضمن استرجاع مجلس النواب لسلطته التشريعية والرقابية الكاملة التي سلبها منه الدستور الحالي والتي كان يجب أن يتمتع بها - باعتباره مجلسا منتخبا من الشعب مباشرة - وذلك وفقا لأحكام ميثاق العمل الوطني الذي، تأسيسا على حاكمية دستور سنة ،1973 أقر تحت فصل "استشرافات المستقبل"، بأن التعديل الدستوري المطلوب، يجب ألا يتجاوز الفصل الثاني من الباب الرابع من دستور سنة 1973 الخاص بالسلطة التشريعية، واستنادا إلى ذلك، أقر الميثاق إدخال نظام المجلسين بدلا من نظام المجلس الواحد، على أن يكون المجلس الأول منتخبا انتخابا مباشرا من الشعب، ويختص لوحده بسلطة التشريع والرقابة. أما المجلس الثاني المعين فهو كاسمه، مجلس شورى "يضم أصحاب الخبرة والاختصاص للاستعانة برأيهم فيما تتطلبه الشورى من علم وتجربة".

هذا هو النص الذي يتضمنه فصل "استشرافات المستقبل" في الميثاق تحت عنوان "السلطة التشريعية". ويستنتج من هذا النص الصريح في الميثاق، أن مستوى مجلس الشورى المعين هو أدنى من مستوى مجلس النواب المنتخب، وأن وظيفة مجلس الشورى هي تقديم المشورة لمجلس النواب وذلك "للاستعانة" بآراء أعضائه الذين يفترض فيهم أن يكونوا من "أصحاب الخبرة والاختصاص". وعلى هذا الأساس من توضيح اختصاص كل من المجلسين، يؤكد الميثاق - تحت البند ثانيا الخاص بالسلطة التشريعية من فصل استشرافات المستقبل - أن تصدر القوانين "وفق النظم والأعراف الدستورية المعمول بها في الديمقراطيات العريقة". ولا ندري كيف يمكن ضمان صدور القوانين وفق النظم والأعراف الدستورية المعمول بها في الديمقراطيات العريقة، إذا كان مجلس الشورى المعين - الذي يضم عددا من الأعضاء مساويا تماما لعدد أعضاء المجلس النيابي المنتخب - يتمتع بسلطة تشريعية كاملة على قدم المساواة مع مجلس النواب؟ بل إن حقيقة الأمر هي أن مجلس الشورى يتمتع بسلطة تشريعية أعلى من مجلس النواب، كما أن رئيس المجلس الأول يتقدم في الأولوية على رئيس المجلس الثاني، حسبما تتضمنه المواد ،85 ،86 ،102 103 من الدستور الحالي.

وبالرجوع إلى مضمون المقترح بالتعديل الدستوري الذي تمخضت عنه مجموعة بعض الكتل النيابية حديثا - وبعد مرور ثلاثة أدوار من أدوار انعقاد المجلس - نجد أنه لا يمس، من قريب أو بعيد، التعديلات الجوهرية المطلوبة على الدستور الحالي والتي يجب أن تتركز في أمرين أساسيين، هما: تقليص عدد أعضاء مجلس الشورى إلى النصف على الأقل وتجريده من أي اختصاص تشريعي أو رقابي، هذا الاختصاص الذي يجب أن ينحصر في المجلس النيابي المنتخب دون غيره، على أن يبقى اختصاص مجلس الشورى منحصرا في تقديم المشورة والنصح فيما يتعلق بمراجعة القوانين ومختلف الأدوات التشريعية وذلك "للاستعانة" بآراء أعضاء هذا المجلس الذين يفترض فيهم أن يكونوا من "أصحاب الخبرة والاختصاص"، وفقا لأحكام الميثاق، كما أسلفنا.

إن التوافق الذي توصلت إليه مجموعة بعض الكتل النيابية، بعد صعوبة، بشأن المقترح بالتعديل الدستوري يتضمن الآتي:

أولا: زيادة عدد أعضاء مجلس النواب إلى 45 عضوا. ولا نعتقد أن زيادة خمسة أعضاء في المجلس المنتخب سيقلب ميزان السلطة التشريعية في صالح مجلس النواب الذي هو بتركيبته السياسية الحالية، لا حول له ولا قوة، بل إن غالبية أعضاء الكتل النيابية الدينية في هذا المجلس لا تبدو متعاطفة مع فكرة إدخال تعديلات جوهرية على الدستور تؤدي إلى حرمان مجلس الشورى من اختصاصه التشريعي الحالي. هذا عدا أن البحرين بمساحتها الصغيرة وعدد سكانها المحدود، لا تحتاج حقيقة إلى مجلس وطني مكون من 85 عضوا، يثقلون - من دون طائل أو فائدة - موازنة الدولة بملايين الدنانير. إن مجلس الأمة الكويتي لايزال، ومنذ 43 سنة خلت، يتكون من 50 عضوا، بالإضافة إلى الوزراء بحكم مناصبهم الذين يجب ألا يتجاوز عددهم ثلث أعضاء المجلس. والكويت هي أكبر مساحة وسكانا من البحرين وأكثر عراقة في المنطقة في تثبيت الحكم الملكي "الأميري" الدستوري.

ثانيا: إبقاء مجلس الشورى المكون من 40 عضوا، كما هو، من دون تغيير أو مساس بسلطته التشريعية، على أن يتم تعيين نصف أعضاء المجلس عن طريق الانتخاب غير المباشر من قبل مؤسسات المجتمع المدني، في حين يستمر تعيين النصف الآخر من الأعضاء مباشرة من الملك.

إن هذا الاقتراح على سذاجته وضيق أفقه، لا يخالف أحكام الميثاق فحسب، وإنما يخالف الأسس التي تقوم عليها مبادئ الانتخابات للمجالس النيابية، إذ إن هذه المبادئ تقتضي أن يشارك الشعب في هذه الانتخابات، عن طريق الاقتراع السري المباشر. إن مجالس إدارة جمعيات المجتمع المدني المنتخبة عن طريق جمعياتها العمومية والخاضعة لقانون الجمعيات لسنة 1989 الذي يحظر عليها العمل السياسي، هي أمر مختلف تماما عن الانتخابات النيابية ذات المضمون السياسي البحت. وعليه، لا يجب الخلط بين الأمرين. إن برامج جمعيات المجتمع المدني غير السياسية - التي قد لا يتجاوز عدد أعضاء بعض جمعياتها العمومية الحاضرين والمصوتين غالبا، 20 عضوا - يختلف كليا عن البرامج الانتخابية السياسية للكتل النيابية التي ترشح أعضاءها للانتخابات التي يشارك فيها الشعب قاطبة. ثم إن هذا الاقتراح يفسح المجال للحكومة بأن تختار من تريد تعيينه في مجلس الشورى من بين أعضاء مجالس إدارة هذه الجمعيات غير الناشطة سياسيا. هذا عدا أن الحكومة بهذه الطريقة، تستطيع أن تستبعد تعيين أعضاء مجالس إدارة الجمعيات السياسية والحقوقية المناهضة للدستور الحالي، كأعضاء في مجلس الشورى.

إن مثل هذا الاقتراح التوفيقي بالتعديل الدستوري، لا يعدو كونه اقتراحا سطحيا هو أبعد ما يكون عن جوهر الإشكالات الدستورية التي تتضمنها أحكام الدستور الحالي، هذه الإشكالات التي سلطنا عليها الضوء فيما سلف.

أما الأمور الأخرى التي يتناولها الاقتراح بالتعديل الدستوري المقدم من أعضاء مجموعة بعض الكتل النيابية، فهي مرتبطة أساسا بالتعديل الجوهري المطلوب على نظام المجلسين السالف بيانه، إذ إنه إذا أقر موضوع استعادة مجلس النواب لاختصاصاته التشريعية والرقابية وأنقص عدد مجلس الشورى إلى النصف، مع تجريد هذا المجلس كليا من سلطته التشريعية الحالية، فإنه سيتم لمجلس النواب كل ما يتضمنه الاقتراح بالتعديل الدستوري من أمور أخرى تبعية، مثل توجيه الأسئلة والاستجوابات إلى رئيس مجلس الوزراء وإلى الوزراء، وإعادة النظر في نص المادة 92 من الدستور، والمطالبة بتعديل المادة 116 من الدستور بحيث يتبع ديوان الرقابة المالية مجلس النواب من دون غيره، وفقا لما هو مبين في حكم المادة 97 من دستور سنة .1973

إلا أنه يجب التعليق على أمرين مهمين يتناولهما الاقتراح بالتعديل الدستوري المقدم من قبل مجموعة بعض الكتل النيابية، وذلك فيما يأتي:

أولا: فيما يتعلق بتعديل المادة 92 "أ" من الدستور بشأن تقدم عضو المجلس باقتراح قانون والإشارة إلى أن يتولى صوغ هذا الاقتراح ما يسمى بـ "الجهاز الخاص"، فإننا لا ندري ما هو هذا الجهاز الخاص، وهل المعني بذلك "دائرة الشئون القانونية" التي هي جهاز حكومي بحت يتبع رئاسة مجلس الوزراء؟

والجواب على ذلك هو أن دائرة الشئون القانونية هي جهاز حكومي متخصص في صوغ وإعداد القوانين للحكومة التي تقوم بدورها بإحالة مشروعات القوانين الحكومية، وفقا للمادة 81 من الدستور، إلى مجلس النواب وذلك بعد أن يحكم صوغه وإعداد هذه المشروعات من قبل هذا الجهاز المذكور. وعليه، لا يمكن مطلقا لمثل هذا الجهاز أن يكون مستقلا عن الحكومة حتى في حال تحويل هذا الجهاز تحت إدارة أو إشراف وزارة العدل التي هي بدورها جهاز حكومي غير منفك الصلة عن السلطة التنفيذية. وعليه، فإن الحل الوحيد لمعالجة ما تتضمنه المادة 92 من الدستور هو تبني نص المادة 71 من دستور سنة ،1973 كما أسلفنا. وهو النص الذي يعطي مجلس النواب السلطة الكاملة في صوغ وإعداد مشروعات القوانين المقدمة من أعضاء المجلس عن طريق الجهاز القانوني المتخصص المرتبط مباشرة بهذا المجلس، وذلك من دون تدخل السلطة التنفيذية في صوغ وإعداد مشروعات القوانين التي يتقدم بها مجلس النواب. هذه هي إحدى الضمانات الأساسية لاستقلال مجلس النواب عن السلطة التنفيذية.

ثانيا: في حال افتراض موافقة الحكومة - والافتراض غير الحقيقة - على استعادة مجلس النواب لاختصاصاته التشريعية والرقابية الكاملة وتقليص دور مجلس الشورى إلى مجرد مجلس شورى "استشاري" لا تشريعي، فإنه سوف لن تكون هناك ضرورة لمجلس وطني أو لاجتماع مجلس وطني تحت رئاسة مجلس النواب، بحسب اقتراح التعديل الدستوري المقدم من مجموعة بعض الكتل النيابية، ذلك لأن كلا من المجلسين سيجتمع لوحده منفصلا عن الآخر، كما هو الحال في المملكة المتحدة التي يجتمع فيها كل من مجلس العموم المنتخب ومجلس اللوردات المعين، منفصلين. وكذا الحال بالنسبة إلى البحرين، فإنه لا ضرورة لوجود مجلس وطني مطلقا. وفي هذه الحال، فإن المجلسين سيدعيان إلى الاجتماع - تحت مسمى "البرلمان" - مرة واحدة في السنة وذلك عندما يفتتح رئيس الدولة دور الانعقاد السنوي للمجلسين.

ولكن لا يبدو أن هذا التعديل الجوهري المقترح على الفصل الثالث من الباب الرابع من الدستور، يمكن أن يجرى عن طريق آلية التعديل الدستوري التي تتضمنها أحكام المادتين ،92 120 من الدستور التي هي عاجزة - في ضوء التشكيلة النيابية غير المتجانسة لأعضاء مجلس النواب - عن تبني هذه التعديلات الدستورية المطالب بها شعبيا، كما أسلفنا.

وبناء عليه، فإنه نظرا إلى الخلاف الحاد القائم بين الجمعيات السياسية المقاطعة للانتخابات والحكومة بشأن مرئيات هذه الجمعيات السياسية بشأن التعديلات الدستورية الجوهرية المطلوب إدخالها على الدستور وذلك حسبما هو مبين أعلاه، فإن المصلحة العامة تقتضي أن يستمر الحوار البناء بين الحكومة والجمعيات السياسية المذكورة، من دون انقطاع، وذلك بهدف التوصل، عن طريق المفاوضات المستمرة، إلى تقريب وجهات النظر المتباينة بين الطرفين، وذلك وصولا إلى اتفاق أو توافق شعبي حكومي مشترك بشأن الإشكالات الدستورية التي كانت ثمرة إصدار ونشر دستور سنة 2002 من دون حصول الحكومة على توافق شعبي عليه سواء قبل أو بعد إصداره.

ولكن التعديلات الدستورية الجوهرية المطالب بها شعبيا، تواجه حاليا طريقا مسدودا، ما لم تبد الحكومة رغبتها الجادة في فتح الحوار من جديد مع الجمعيات السياسية المعارضة، وذلك بهدف التوصل إلى حل نهائي للإشكالات الدستورية القائمة، وفقا لما تتطلبه المصلحة العامة.

وعليه، يبدو أن العصا السحرية بيد الحكومة "السلطة التنفيذية" التي تعرف جيدا كيف توظفها لكسب الإجماع الشعبي - المفقود حاليا - على المشاركة الجادة في العملية الانتخابية القادمة، لو أرادت