تناولت في مقال سابق، بعنوان «كيف نعمل لتنظيم سوق العمل البحرينية» المنشور في عدد «الوسط» الصادر في 26 يناير/ كانون الثاني 2003، متطلبات تنظيم سوق العمل ومن ثم وضع الحلول المناسبة لمشكلة البطالة، وأوضحت أن هذا التنظيم يرتبط ارتباطا وثيقا بسياسات التخطيط عموما التي يمكن في إطارها التنسيق بين السياسات المؤثرة في حجم ونوعية القوى العاملة الوطنية والأجنبية ومثالها سياسات التعليم والتدريب والأجور وتيسير الائتمان وتشجيع الاستثمار والسياسات النقدية وسياسات الاستيراد والتصدير، وطالبت بألا تصدر وزارة العمل اية قرارات تتعلق بسياسات الاستخدام أو التدريب أو الأجور قبل إعداد مجموعة متكاملة من الدراسات والبحوث يمكن في ضوء نتائجها ضمان سلامة وصحة القرارات المتخدة وتجنب تأثيراتها الضارة على الاقتصاد الوطني وطرفي الانتاج وتحقيق القبول والرضا عنها لدى أصحاب الأعمال والعمال.

واقترحت إعادة إنشاء المجلس الاستشاري الأعلى للعمل بحيث يضم أعضاء من الوزارات المعنية بتنظيم سوق العمل وممثلين عن غرفة تجارة وصناعة البحرين والاتحاد العام لنقابات العمل، وحددت الاختصاصات المقترحة لهذا المجلس ثم ناديت في نهاية المقال بأهمية إنشاء جهاز أو وزارة للتخطيط باعتبار أنه يتعذر تنظيم سوق العمل ومن ثم حل مشكلة البطالة في غياب مفهوم التخطيط عن أجهزة الدولة.

رؤية مجلس التعاون

انطلقت في عرض المقترحات السابقة من قرارات المجلس الأعلى لمجلس التعاون في دوراته المتتالية ابتداء من الدورة الرابعة عشرة حتى الدورة الثامنة عشرة المنعقدة في الكويت في ديسمبر/كانون الأول من العام 1997، بالإضافة إلى قرارات مجلس وزراء العمل والشئون الاجتماعية في دول مجلس التعاون الصادرة في دورته الرابعة عشرة العام 1997 والتي اعتمدت فيها مجموعة البرامج الخاصة بزيادة فرص العمل لطالبي العمل وتيسير انتقالهم بين دول المجلس والتي طالب البرنامج الأول منها الدول الأعضاء بتكثيف دور الأجهزة المختصة بالتخطيط الاقتصادي والاجتماعي والعمل على أن تتضمن خطط وبرامج التنمية التقديرات الخاصة بالاحتياجات المستقبلية الكمية والنوعية لمشروعات التنمية من القوى العاملة الوطنية على مستوى المعهد والتخصصات والمهارات الفنية والمهنية، والسعي لإنشاء مثل هذه الأجهزة في الدول التي لا توجد بها. كما طالب هذا البرنامج الدول الأعضاء بتكثيف دور الأجهزة القائمة في الدول الأعضاء المختصة بالتخطيط للقوى العاملة بالنسبة إلى الدول الموجودة بها، وإنشاء مثل هذه الأجهزة أو لجان تنسيقية للقوى العاملة في الدول التي لم تنشئ مثل هذه الأجهزة أو اللجان، وذلك لتحقيق التكامل والتنسيق بين سياسات الاستخدام والتدريب والتعليم والأجور في إطار البيانات والمعلومات التي توفرها الأجهزة المختصة بالتخطيط الاقتصادي والاجتماعي، كما طالب مجلس وزراء العمل والشئون الاجتماعية في دول مجلس التعاون بإنشاء نظام لمعلومات سوق العمل وقرر معالجة القضايا المتصلة بتنظيم سوق العمل من خلال دراسة الأبعاد المستقبلية التي لا تتمثل فقط في ايجاد حلول لفئة الباحثين عن العمل وانما البحث عن استراتيجيات طويلة الأجل لجعل سوق العمل قادرا على استيعاب مخرجات التعليم والتدريب بالشكل الذي يلبي احتياجاته الفعلية على مدى العقود المقبلة.

الفجوة بين القرارات والتنفيذ

بذل وزير العمل السابق جهودا مكثفة ومضنية لتنظيم سوق العمل البحرينية ومن ثم حل مشكلة البطالة، ويبذل الآن وزير العمل الحالي جهودا مخلصة ومتواصلة لتحقيق هذا الهدف، ولم تحقق الجهود السابقة جميع أهدافها كما لن تحقق الجهود الحالية امكان تنظيم سوق العمل، ذلك أنها انطلقت من تصور أن وزارة العمل هي المسئولة وحدها عن تنظيم سوق العمل وحل مشكلة البطالة وهو تصور يدفعه الاخلاص والرغبة الصادقة في وضع الحلول المناسبة لهذه المشكلة إلا أنه لا يتوافق مع الطبيعة المركبة لسياسات تنظيم سوق العمل والتي تجعل هذه السياسات من اختصاص عدة وزارات فضلا عن تعلقها المباشر بمصالح اصحاب الأعمال والعمال. ولقد أدى هذا الوضع إلى وجود فجوة كبيرة بين القرارات التي اتخذها المجلس الأعلى لمجلس التعاون ومجلس وزراء العمل والشئون الاجتماعية لدول هذا المجلس وبين التنفيذ الفعلي لهذه القرارات. ومن ناحية أخرى انطلقت هذه الجهود المخلصة من غياب مفهوم التخطيط عن أجهزة الدولة فعجزت عن تحقيق الأهداف المرجوة.

الأزمة الحالية

كان طبيعيا أن تنشأ الأزمة الحالية بين وزارة العمل وأصحاب الأعمال الذين احتجوا على اتجاه الوزارة إلى بحرنة وظائف بعض القطاعات الاقتصادية بالكامل وبين الوزارة وطالبي العمل الذين تجمعوا حول مبنى الوزارة لمدة أسبوع كامل للمطالبة بتوفير فرص العمل، وكان السبب الرئيسي في وجود هذه الأزمة هو سعي الوزارة إلى وضع الحلول الجزئية لمشكلة البطالة في غيبة متطلبات تنظيم سوق العمل وغياب مفهوم التخطيط عن أجهزة الدولة وتزايد الفجوة بين مفهوم القرارات المتخذة على مستوى مجلس التعاون وطبيعة الاجراءات المنفذة لحل مشكلة البطالة.

وتدخل صاحب السمو رئيس الوزراء لتهدئة الوضع فأعلن بثاقب فكره وبعد نظره أن البحرين ستتبع سياسة الاحلال الهادفة إلى احلال العمالة الوطنية محل الاجنبية بتأن مدروس وبالشكل الذي لا يضر بمصالح الشركات والمؤسسات. وأضاف سموه أن قرارات تنظيم سوق العمل ستخضع للدراسة المتأنية بين اصحاب الشأن والوزارة المختصة ثم تدرس باستفاضة وعناية في مجلس الوزراء وفي لجانه المختصة لتعرض بعد ذلك على مجلس الشورى والنواب ان كانت تدخل ضمن الاختصاصات التشريعية والرقابية للمجلسين.

متطلبات سياسة الإحلال

حدد مجلس وزراء العمل والشئون الاجتماعية بدول مجلس التعاون مفهوم سياسة الاحلال - التي ليس لها بديل آخر في غيبة وجود خطة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية - فأشار في البرنامج الذي أقره لتنظيم استخدام العمالة الوطنية إلى أنه يشترط لاتباع هذه السياسة الآتي:

1- حصر المهن المقرر اخضاعها لسياسة الاحلال خلال فترة زمنية محددة.

2- حصر نسب شغل العمالة الأجنبية لهذه المهن والوقوف على مستوياتها التعليمية والتدريبية.

3- تحديد المهارات اللازمة لشغل المهن والوظائف المقرر اخضاعها لسياسة الاحلال.

4- اعداد وتنفيذ البرامج التدريبية اللازمة لتزويد العمالة الوطنية بالمهارات اللازمة لاحلالهم محل الأجانب من الوظائف المختارة في اطار الأولويات والنسب المئوية المحددة، وأكد وزراء العمل بدول مجلس التعاون أن هذا الشرط يعني أن تكون عملية التدريب سابقة على عملية الاحلال، وأن يتم التثبت من قدرة العمالة الوطنية على شغل الوظائف الخاضعة لسياسة الاحلال قبل تنفيذ هذه السياسة.

5- اشراك أصحاب الأعمال في وضع واقتراح الخطط والبرامج الخاصة بسياسات احلال المواطنين محل الاجانب بعد تزويدهم بالمهارات المطلوبة في بعض المهن الرئيسية بنسب معينة خلال فترة زمنية محددة.

6- وأضاف وزراء العمل أن هذه الشروط تستهدف رسم سياسة لتوطين الوظائف تدريجيا وعلى نحو يكفل المحافظة على القدرة التنافسية للاقتصاد الوطني، وفي اطار المشاركة الفعالة للقطاع الخاص.

البديل الآخر

من الواضح أن وزارات العمل ستقوم بالدور الرئيسي في وضع الخطط والبرامج الخاصة بسياسة الاحلال في اطار الشروط التي حددها وزراء العمل في دول مجلس التعاون، وسيكون دور أصحاب الأعمال مقصورا على ابداء الرأي في هذه البرامج، وكان كاتب هذا المقال قدم في نهاية العام 1998، اقتراحا إلى وزير العمل يهدف إلى تحميل أصحاب الأعمال المسئولية الرئيسية في وضع برامج الاحلال، واستند هذا الاقتراح إلى عدة أسس من بينها أن تطلب الوزارة من كل صاحب عمل يعمل لديه أكثر من مئة عامل تحديد المهن والوظائف التي سيخضعها لسياسة الاحلال خلال فترة زمنية محددة وفي حدود النسب المئوية المتفق عليها، ثم يقوم صاحب العمل بتحديد واجبات ومهارات هذه الوظائف والمهن، ويقوم معهد البحرين للتدريب بعد ذلك بوضع البرامج التدريبية النظرية والعملية اللازمة لتزويد العمالة الوطنية بالمهارات اللازمة لاحلالهم محل الاجانب في الوظائف التي حددها أصحاب الأعمال. ووافق وزير العمل في ذلك الوقت على هذا الاقتراح وصمم بنفسه النماذج المقرر موافاة اصحاب الأعمال بها لتحديد المهن والوظائف المقرر اخضاعها لسياسة الاحلال وواجبات ومهارات هذه المهن ثم تقوم الوزارة بعد ذلك بتصنيف هذه المهارات في اطار مجموعات متماثلة ويقوم معهد البحرين للتدريب بتعديل برامجه التدريبية لتنفيذ هذا الاقتراح، وللأسف الشديد اعترضت بعض القيادات العليا في الوزارة والادارة السابقة لمعهد البحرين للتدريب على هذا الاقتراح فتم تجميده ولم يقدم المعترضون بديلا عنه فبقيت الأمور على ما كانت عليه.

التطور التاريخي

لعله من المفيد أن نستعرض التطور التاريخي لتطبيق سياسة الاحلال لاستخلاص الدروس المستفادة وتدعيم ايجابيات المرحلة الماضية وتجنب سلبياتها وتتمثل مراحل هذا التطور على النحو الآتي:

1- اتفقت وزارة العمل في العام 1978 ولجنة الخيارات الاستراتيجية في عامي 1986 و1988 على متطلبات تنفيذ سياسة احلال العمال الوطنيين محل العمال الأجانب في بعض المهن، وتمثلت هذه المتطلبات في مراعاة اختيار المهن المقرر اخضاعها لسياسة الاحلال بحيث تكون من المهن الرئيسية التي تفضلها العمالة الوطنية وأن تكون متصلة اتصالا مباشرا ومؤثرا بالعملية الانتاجية وأن يراعى في اختيارها أهمية الاعتماد فيها على الوطنيين وحدهم اذا طرأت ظروف تدعو إلى ذلك وأن تكون من المهن التي تبدو فيها نسبة العجز في القوى العاملة الوطنية واضحة لعدد من السنوات المقبلة وأنها من المهن التي تحتاج إلى مهارات لا يمكن تحصيلها إلا من خلال التدريب المنظم، كما اتفقت الوزارة مع لجنة الخيارات الاستراتيجية على تحديد المهارات اللازمة لأداء هذه المهن ثم وضع وتنفيذ البرامج التدريبية اللازمة لتزويد طالبي العمل من المواطنين بهذه المهارات ليكونوا قادرين على الحلول محل مشغليها من العمال الأجانب في اطار الأولويات والنسب المئوية المحددة.

2- وضعت وزارة العمل أول خطة للاحلال تحت مسمى «خطة العشرة آلاف متدرب». وصادفت هذه الخطة كثيرا من الصعاب بسبب فقدانها للمعايير الصحيحة لاختيار المهن التي يتم التدريب عليها بمعنى انه حدثت فجوة كبيرة بين ما تم تحديده من شروط لاختيار هذه المهن وبين ما تم تنفيذه على الواقع العملي.

3- وضعت وزارة العمل خطة خمسية ثانية للفترة من العام 1989 حتى العام 1994 تحت مسمى «خطة تأهيل وتوظيف البحرينيين» واستهدفت هذه الخطة توظيف 20 ألف باحث عن العمل ولم تحقق هذه الخطة سوى (41 في المئة) من أهدافها بسبب اغفال جانب التدريب اللازم قبل الاحلال.

4- وفي العام 1996 بدأ تنفيذ خطة الاحلال الثالثة التي وضعتها وزارة العمل من خلال الزام منشآت القطاع الخاص التي تستخدم عشرة عمال فأكثر ببحرنة (5 في المئة) من وظائفها سنويا إلى أن تصل نسبة البحرنة إلى (5 في المئة) من عمال كل منشأة مع الزام المنشأة التي يعمل بها أقل من عشرة عمال بتوظيف بحريني واحد، والزام المشروعات الاستثمارية الجديدة بأن يكون (20 في المئة) من عمالها من البحرينيين فور بدء تنفيذ هذه المشروعات، واستهدفت هذه الخطة توظيف (25) ألف باحث عن عمل، وحققت هذه الخطة في أربع سنوات (61 في المئة) من أهدافها، وقامت الوزارة باستخدام الحوافز لتشجيع أصحاب الأعمال على تنفيذ سياسة البحرنة وذلك باعطاء الأفضلية في ارساء المناقصات الحكومية للشركات المنفذة لحصتها من خطة الاحلال.

وصاحب تنفيذ هذه الخطة بعض السلبيات من بينها أنها أخذت بسياسة الاحلال من خلال تخصيص نسبة (5 في المئة) سنويا في مجموع العمال في كل منشأة يعمل بها عشرة عمال فأكثر ايا كانت طبيعة النشاط الاقتصادي الذي تمارسه، وقد أثبتت هذه التجربة أنها أغفلت تأثيرات حجم المنشأة ومدى اقبال العمالة الوطنية على العمل في مهنة ووظائف بعض القطاعات الاقتصادية ومستويات الاجور فيها على قدرة المنشأة على الوفاء بنسب الاحلال المقررة، فقطاع المقاولات الانشائية على سبيل المثال لا يحظى بالقبول لدى العمالة الوطنية للعمل في مهنة مختلفة لصعوبة العمل بها في ظل ظروف العمل الصعبة السائدة في هذا القطاع فضلا عن انخفاض مستويات الاجور فيه، ومن ناحية أخرى فان المحلات الصغيرة كمحلات الخياطة والحلاقة وغيرها لا يقبل المواطنون على العمل فيها لاسباب اقتصادية واجتماعية وقد ادت هذه الاوضاع إلى عجز هذه المنشآت عن الوفاء بالنسب المئوية لبحرنة الوظائف.

وتمثلت السلبية الثانية التي صاحبت تنفيذ هذه الخطة في فقدانها الترابط مع خطة التدريب في معهد البحرين للتدريب، وهو امر ادى في بعض الاحيان إلى خلق بطالة مقنعة في القطاع الخاص او زيادة كلفة الانتاج او كلفة اداء الخدمة بنسبة اجور العمالة الوطنية المعينة من غير حاجة إلى اعمالها. ومن ناحية ثالثة عجزت الوزارة في بعض الاحيان عن تلبية رغبات اصحاب الاعمال لعدم وجود عمالة وطنية مسجلة في مكتب خدمات التوظيف ترغب او قادرة على العمل في المهن التي يحددها اصحاب الاعمال.

وبالاضافة إلى ما تقدم فقد ادى اصدار وزارة العمل الزاما لأصحاب الاعمال بنسب البحرنة إلى انتشار ظاهرة التجارة في البطاقات السكانية واتجاه بعض اصحاب الاعمال إلى التأمين على اصحاب هذه البطاقات تأمينا صوريا في الهيئة العامة للتأمينات الاجتماعية.

البعد العمالي والاقتصادي

ان العمل على توفير مزيد من فرص العمل لطالبي العمل الذين تتزايد اعدادهم عاما بعد آخر يعتبر قضية اساسية ومحورية تتطلب مزيدا من الاهتمام والجهد ليس فقط لتجنب الآثار الاجتماعية الخطيرة الناتجة عن وجود اعداد كبيرة من طالبي العمل العاجزين عن الحصول على فرصة العمل الملائمة بل لتحقيق اعلى نسبة من القيمة المضافة في المجتمع، ومن الحقائق الثابتة ان استخدام مزيد من العمال الوطنيين يعني مزيدا من الاجور لهؤلاء العمال وتعني الزيادة في الاجور - اذا قابلتها زيادة مناسبة في السلع - زيادة في القوة الشرائية للمجتمع وارتفاع معدلات المدخرات الوطنية والحد من نسبة التحويلات النقدية للعمال الاجانب الامر الذي يؤدي إلى معالجة الركود الاقتصادي الذي يشكو منه اصحاب الاعمال وانتعاش الاقتصاد الوطني. وهكذا يتبين لنا ان سياسة الاحلال يمكن اتباعها بوصفها سياسة مؤقتة ومرحلية إلى حين او معالجة مشكلة البطالة في اطار التخطيط المتكامل للمجتمع الذي يتم من خلاله التنسيق بين جميع السياسات المؤثرة في تنظيم سوق العمل واهمها سياسات التعليم والتدريب والاجور والاستخدام والائتمان والاستثمار والتصدير والاستيراد والسياسات النقدية، وهو امر نتمنى ان يضعه وزير العمل في اعتباره عند تحديد دور ومسئوليات الوزارة وخصوصا ان لديه خبرة واسعة بالفكر والعمل الاستراتيجي كما نأمل ان تقوم الوزارة باعداد الدراسات والابحاث التي اشرت اليها في المقال السابق بعنوان «كيف نعمل لتنظيم سوق العمل البحرينية» قبل وضع برامجها لحل مشكلة البطالة