أثير في الآونة الأخيرة موضوع مدى اختصاص نظر المحكمة الدستورية في القوانين التي صدرت بعد صدور الدستور الجديد (2002) وقبيل بدء الجلسة الأولى من دور الانعقاد الأول من الفصل التشريعي الأول وخصوصا المرسوم بقانون رقم (47) لسنة 2002 بشأن تنظيم الصحافة والطباعة والنشر والمرسوم بقانون رقم (56) لسنة 2002 بشأن تفسير المادة الثانية من المرسوم بقانون رقم (10) لسنة 2001 بشأن العفو الشامل ولقد ذهب البعض نحو جواز امكان نظر المحكمة الدستورية في كل القوانين التي صدرت قبل انعقاد الاجتماع الأول للمجلس الوطني وهؤلاء لهم وجهة نظرهم التي نحترمها كونهم من أهل الاختصاص ونحن لنا ايضا وجهة نظرنا القانونية التي قد تخالف وجهة النظر تلك من غير قدح أو طعن. والقانون بحر ليس له قرار، والمسألة القانونية الواحدة قد يختلف فيها أكثر من فقيه وكل له دليله وسنده من القانون، فما المحاكم على اختلاف درجاتها الا ترجمة للخلاف في السند القانوني الذي تنعى عليه المحكمة فمحكمة الاستئناف قد تنقض ما قضت به محكمة درجة أولى وقد تأتي محكمة التمييز فتعيد المحاكمة من جديد وهكذا.

التدرج القانوني في الدول ذات الدستور الجامد يأتي الدستور في قمة الهرم القانوني ثم يأتي القانون العادي ثم اللائحة ومن ثم القرار الاداري الفردي، ولكن هناك قوانين خاصة وتعرف بالقوانين الاساسية وهي تلك القوانين التي تنظم موضوعات دستورية بطبيعتها ومن هذه القوانين قانون إنشاء المحكمة الدستورية والذي يأتي اساسه من نص المادة (106) من الدستور الجديد 2002.

وعلى هذا فان المحكمة الدستورية أنشئت بأمر من الدستور وبتكليف منه وتختص بفحص مدى دستورية القوانين واللوائح أما عدم مشروعية اللائحة فليس من اختصاص المحكمة الدستورية.

أصحاب الحق في إثارة موضوع عدم الدستورية

أعطى الدستور كما أعطى قانون إنشاء المحكمة الدستورية الحق في إثارة موضوع عدم الدستورية للملك، اذ قضت المادة (17) من قانون انشاء المحكمة الدستورية بأن «للملك ان يحيل إلى المحكمة ما يراه من مشروعات القوانين قبل اصدارها لتقرير مدى مطابقتها للدستور» ويستفاد من هذا النص بأن للمحكمة رقابة لاحقة ورقابة سابقة على دستورية القانون... وحق الملك حق اصيل في إحالة مشروعات القوانين قبل صدورها.

كما أعطى القانون الحق في اثارة موضوع عدم الدستورية للحكومة ولمجلس الشورى ومجلس النواب وذوي الشأن من الأفراد وغيرهم، اذ تنص المادة (18) من قانون إنشاء المحكمة الدستورية بأن «ترفع المنازعات الخاصة بالرقابة على دستورية القوانين واللوائح على الوجه الآتي:

أ - بطلب من رئيس مجلس الوزراء أو رئيس مجلس الشورى أو رئيس مجلس النواب.

ب - اذا تراءى لإحدى المحاكم أثناء نظر احدى الدعاوى عدم دستورية نص في قانون أو لائحة لازم للفصل في النزاع أوقفت المحكمة الدعوى وأحالت الاوراق بغير رسوم الى المحكمة الدستورية للفصل في المسألة الدستورية.

ج - اذا دفع احد الخصوم اثناء الدعوى أمام احدى المحاكم بعدم دستورية نص في قانون أو لائحة ورأت هذه المحكمة ان الدفع جدي أجلت نظر الدعوى وحددت لمن أثار الدفع ميعادا لا يجاوز شهرا واحدا لرفع دعوى بذلك امام المحكمة الدستورية فاذا لم ترفع الدعوى في الميعاد المحدد اعتبر الدفع كأن لم يكن».

يستفاد من هذا النص بأن طرق الطعن بعدم الدستورية أما أن تكون عن طريق الدعوى ابتداء أو عن طريق الاحالة من احدى المحاكم للنظر في دستورية نص ما أو عن طريق الدفع الفرعي للأفراد كما يستفاد من النص السابق بأن اصحاب الحق في الطعن بعدم الدستورية هم رئيس مجلس الوزراء أو رئيس مجلس الشورى أو رئيس مجلس النواب وهذا الحق بالنسبة إلى هؤلاء حق أصيل أو احدى المحاكم اذا تراءى لها اثناء نظر الدعوى عدم دستورية نص في قانون أو لائحة وأخيرا الافراد عن طريق الدفع الفرعي وليس عن الطريق المباشر.

اختصاص المحكمة

تنص المادة (16) من قانون انشاء المحكمة الدستورية على انه «تختص المحكمة دون غيرها بالفصل في المنازعات المتعلقة بدستورية القوانين واللوائح» هذه المادة هي السند القانوني الذي من خلاله نعتقد بل ونطمئن بأن ليس من اختصاص المحكمة الدستورية فحص المراسيم بقوانين، اذ اننا لم نجد في ثنايا الدستور أو في قانون إنشاء المحكمة الدستورية ما يفيد بان من اختصاص المحكمة الدستورية النظر في دستورية أو عدم دستورية المرسوم بقانون كما انه بالرجوع الى المذكرة التفسيرية للدستور لم نجد ما يدل على ان من اختصاص المحكمة الدستورية النظر في دستورية المراسيم بقوانين.

المرسوم بقانون ليس من اختصاص المحكمة الدستورية

المراسيم بقوانين تصدر في العادة من قبل السلطة التنفيذية وهي بمثابة القرار ولكن لها قوة القانون والمراسيم بقوانين اما ان تصدر اثناء حل المجلس النيابي أو ما بين ادوار الانعقاد أو خلال الفترة بين الدستور القديم والعمل بالدستور الجديد أو أثناء توقف الحياة النيابية وهناك من المراسيم بقوانين قد صدرت اثناء الفراغ الدستوري اي قبل ان يكون للدول دستور تعتمد عليه فلكل حال من هذه الأحوال معالجة خاصة.

المراسيم بقوانين الصادرة ما بين دور الانعقاد والحل الدستوري

تنص المادة (38) من دستور 2002 على انه «اذا حدث فيما بين ادوار انعقاد كل من مجلس الشورى ومجلس النواب أو في فترة حل مجلس النواب ما يوجب الاسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز للملك ان يصدر في شأنها مراسيم تكون لها قوة القانون على ألا تكون مخالفة للدستور ويجب عرض هذه المراسيم على كل من مجلس الشورى ومجلس النواب خلال شهر من تاريخ صدورها اذا كان المجلسان قائمين أو خلال شهر من أول اجتماع لكل من المجلسين الجديدين في حالة الحل أو اثناء الفصل التشريعي فاذا لم تعرض زال ما كان لها من قوة القانون بغير حاجة الى اصدار قرار بذلك واذا عرضت ولم يقرها المجلسان زال كذلك ما كان لها من قوة القانون».

هذه المادة تبين لنا بوضوح لا لبس فيه بأن المراسيم بالقوانين التي تصدر في حال حل مجلس النواب حلا دستوريا أو التي تصدر بين ادوار انعقاد مجلس الشورى ومجلس النواب يجب ان تعرض على مجلس الشورى ومجلس النواب خلال مدة لا تتجاوز شهرا من تاريخ صدورها اذا كان المجلسان قائمين أي لايزال المجلسان في فترة الفصل التشريعي كما ان مدة الشهر تسري ايضا في حال حل مجلس النواب حلا دستوريا واجراء انتخابات خلال موعد لا يتجاوز اربعة أشهر أو اذا استرد المجلس المنحل كامل سلطته الدستورية سواء كان ذلك نتيجة لعدم اجراء الانتخابات او بناء على إعادة المجلس المنحل وعودته الى الانعقاد من خلال صدور المرسوم الملكي باعادته، واذا لم تعرض هذه المراسيم بقوانين خلال الفترة التي بينها الدستور فان هذه المراسيم بقوانين يزول ما كان لها من أثر قانوني وتصبح كأن لم تكن واذا وافق عليها المجلس فتصبح قوانين كاملة تدخل في البناء القانوني للدولة.

فالمراسيم التي تصدر خلال هذه الفترة - اي فترة حل مجلس النواب أو ما بين ادوار الانعقاد - وقبل ان تعرض على مجلس الشورى ومجلس النواب فانها تكون مجرد قرارات ادارية يجري عليها ما يجري للقرارات الادارية، اذ يجوز الطعن بعدم مشروعيتها ولكن لا يجوز الطعن بعدم دستوريتها لانها ليست قوانين بالمصطلح الفني للقوانين وانما هي خليط بين هذين فالمحكمة الدستورية ليس من اختصاصها إذا فحص المراسيم بقوانين التي تصدر خلال فترة حل البرلمان حلا دستوريا أو فيما بين ادوار انعقاد مجلس الشورى ومجلس النواب.

المراسيم بقوانين في حال الحل غير الدستوري

متى يكون حل مجلس النواب حلا غير دستوري؟ يكون حل مجلس النواب حلا غير دستوري اذا جرى الحل خارج نطاق المادة (42) والمادة (64) والمادة (67) من دستور (2002) بالنسبة الى المستقبل والمادة (65) والمادة (69) من دستور 1973 ولقد تم حل المجلس الوطني البحريني بالامر الاميري رقم (4) لسنة 1975 وكان حلا غير دستوري لانه كان خارج اطار الدستور ومن ثم توقفت الحياة النيابية وبقيت البلاد سبعة وعشرين عاما في فراغ دستوري حتى صدور الدستور الجديد في 14 فبراير/ شباط 2002 فصدرت خلال هذه الفترة ما بين حل المجلس العام 1975 وصدور الدستور الجديد الكثير من المراسيم بقوانين هذه المراسيم بقوانين ذهب جانب من الفقه إلى انها صحيحة وقائمة بذاتها اقتضتها الضرورة وبالتالي لا يجوز عرضها على المجلس الجديد حينما يعود للانعقاد فهي قوانين لها قوة القانون ما لم يلغها مجلس النواب بقوانين اخرى كما ان هذه القوانين تبقى محصنة بموجب المادة (121) من الدستور الجديد 2002 وبالتالي ليس للمحكمة الدستورية ولاية على فحص دستوريتها.

وذهب جانب آخر من الفقه إلى خلاف ذلك حينما رأى بأن مخالفة أحكام الدستور لا تشكل أساسا لتكوين قاعدة دستورية يمكن اضفاء صفة الدستورية على القوانين التي تصدر خلال فترة الحل غير الدستوري وبالتالي يجب عرض هذه المراسيم بقوانين على المجلس الجديد عند أول اجتماع له.

المراسيم بقوانين في الفترة بين صدور الدستور الجديد وانعقاد البرلمان

لظروف كثيرة قد تمر بها الدولة تضطر فيها الى اصدار دستور جديد للبلاد والغاء الدستور القديم ولا شك في أن هناك فترة زمنية تفصل بين اصدار الدستور الجديد وانعقاد اول اجتماع للبرلمان وخلال هذه الفترة لابد وان تصدر الكثير من المراسيم بقوانين تتعلق بتنظيم الحياة النيابية أو غيرها من المراسيم بقوانين وعلى هذا فان لهذه المراسيم بقوانين التي تصدر بين اصدار الدستور الجديد وانعقاد اول اجتماع للبرلمان تعتبر قوانين منتجة لآثارها والحال ان مملكة البحرين قد عاشت فراغا دستوريا مدة طويلة من الزمن أي ان الدستور اصبح معطلا ولا يوجد برلمان حتى تم اصدار الدستور الجديد في 14 فبراير 2002 واجتمع مجلس النواب اول اجتماع له في اكتوبر/ تشرين الاول 2002 فالمراسيم بقوانين التي صدرت في الفترة بين صدور الدستور الجديد وبين أول اجتماع للمجلس تعتبر قوانين كاملة بالمعنى الفني لهذا المصطلح ويترتب على ذلك عدم طرح هذه المراسيم بقوانين على مجلس النواب بل تظل قائمة ونافذة ولها قوتها الملزمة وآثارها المنتجة ولا يمكن تعديلها الا طبقا للاجراءات التي قررها الدستور.

المراسيم بقوانين محصنة دستوريا

تنص بعض الدساتير على ان المراسيم بقوانين التي تصدر قبل صدور أي دستور أو خلال الفترة بين الغاء دستور قديم واصدار دستور جديد أو الفترة بين اصدار دستور جديد وأول اجتماع للبرلمان تعتبر قوانين تامة ومنتجة لآثارها ولا يجوز الطعن فيها بعدم الدستورية وهذا ما نص عليه دستور مملكة البحرين الجديد الصادر العام 2002 في المادة رقم (121/ب) اذ نصت على انه «استثناء من حكم الفقرة الثانية من المادة (28) من هذا الدستور يبقى صحيحا ونافذا كل ما صدر من قوانين ومراسيم بقوانين ومراسيم ولوائح وأوامر وقرارات واعلانات معمول بها قبل أول اجتماع يعقده المجلس الوطني ما لم تعدل أو تلغ وفقا للنظام المقرر بهذا الدستور» وقد جاء في المذكرة التفسيرية للدستور الجديد عن هذه المادة من ان «المشروع الدستوري كان عامدا عندما عدل عبارة «عند العمل بالدستور» التي كانت واردة في نص المادة (105/ب) من دستور سنة 1973 الى عبارة «المعمول به قبل أول اجتماع يعقده المجلس الوطني» ليدخل في مفهوم هذه المادة كل ما سيصدر من قواعد قانونية في الفترة الواقعة بين نشر القانون واجتماع المجلس الوطني بالاضافة الى ما سبق صدوره قبل تعديل الدستور ومن المقرر ان القوانين التي صدرت من قبل أو التي ستصدر خلال هذه الفترة هي قوانين صادرة اثناء تعطيل الحياة البرلمانية من الناحية الواقعية لعدم وجود مجلس الشورى ومجلس النواب وبالتالي لاتزول قوتها القانونية عند بدء الحياة البرلمانية بل تعتبر قوانين قائمة ما لم يلغها البرلمان بقوانين اخرى وذلك لانها لا تخضع لحكم المادة (38) التي لا تسري بداهة الا عند قيام الحياة النيابية».

وعلى هذا فقد اسبغ الدستور ومذكرته التفسيرية حصانة دستورية على كل القوانين والمراسيم بقوانين والمراسيم واللوائح والاوامر والقرارات والاعلانات بحيث يمتنع على المحكمة النظر في دستوريتها كما يمتنع عرض هذه المراسيم بقوانين وغيرها مما ورد ذكره على مجلس الشورى ومجلس النواب وانما يمكن الغائها او تعديلها من خلال سن قوانين جديدة تلغي تلك المراسيم بقوانين أو تعدلها.

المحكمة الدستورية ليس من اختصاصها فحص الدستور

المحكمة الدستورية هي محكمة انشئت بأمر من الدستور لتكفل ضمان حسن نفاذ الدستور وعدم الاعتداء على احكامه وهي الضمانة الوحيدة لذلك وعلى هذا فليس من المنطق القانوني ان تقوم هذه المحكمة بفحص دستورية الدستور بمعنى انه اذا طعن احد الخصوم في دستورية مادة من الدستور فان هذه المحكمة يمتنع عليها النظر في ذلك لأن الدستور اسمى من هذه المحكمة والتي انبثقت اصلا من الدستور بصفتها جهة رقابية مركزية وهدفنا من هذا التوضيح هو انه لو طعن احد الموضوع في مرسوم بقانون صدر قبل انعقاد اول جلسة لمجلس النواب فان المحكمة ترد هذا الطعن نظرا لمخالفته المادة (121) من الدستور التي حصنت كل القوانين التي صدرت في تلك الفترة وليس للمحكمة ان تقبل الطعن فان قبلت الطعن فانها ستخالف احكام الدستور.

الخلاصة

نلخص مما تقدم إلى أن المراسيم بقوانين التي تصدر بين ادوار الانعقاد أو اثناء حل المجلس حلا دستوريا هي التي تعرض على المجلس في أول اجتماع له. اما تلك المراسيم بقوانين التي تصدر في حال حل المجلس حلا غير دستوري فيجب عرضها على المجلس بغرفتيه لان الدستور لا يعرف الا الحل الدستوري ولم يبين الدستور حال الحل غير الدستوري. واما تلك المراسيم بقوانين التي تصدر في حال تعطيل الحياة النيابية وتخويل مجلس الوزراء ولاية التشريع اضافة إلى التنفيذ والذي يصبح بدوره صاحب الاختصاص الاصيل لممارسة التشريع فهي قوانين تامة ونافذة ولا تعرض على المجلس، اما المراسيم بقوانين التي تصدر في الفترة بين اصدار الدستور الجديد وبين أول اجتماع للمجلس فانها هي الأخرى قوانين تامة ولا موجب لعرضها على المجلس.

إضافة إلى ذلك فإن الدستور ومذكرته التفسيرية قد حصنتا كل القوانين والمراسيم بقوانين والمراسيم واللوائح والأوامر والقرارات الإدارية والإعلانات التي صدرت قبل أول انعقاد له وبالتالي يمتنع على المحكمة الدستورية النظر في الطعن بعدم الدستورية في كل ما سبق ذكره وعلى هذا فإن تلك القوانين لا يمكن ان تلغى أو تعدل الا من خلال قيام المجلس النيابي باقتراح قوانين جديدة تتم مناقشتها والموافقة عليها وبالتالي تحل تلك القوانين الجديدة محل تلك القوانين القديمة. وهذا العمل لا يعتبر عملا مخالفا للدستور بل ان دستور 2002 قرر ذلك عندما نص في عجز الفقرة (ب) من المادة (121) على انه «ما لم تعدل أو تلغ وفقا للنظام المقرر بهذا الدستور» والنظام المقرر في هذا الدستور هو قيام النواب باقتراح القوانين بموجب التفصيل الوارد في المادة (92) من الدستور.

والنعي على انه يمكن للمحكمة الدستورية ان تقبل الطعن بعدم دستورية المرسوم بقانون رقم (56) لسنة 2002 التفسيري والقانون رقم (47) لسنة 2002 بشأن تنظيم الصحافة والطباعة والنشر نعي ليس له سند من القانون بل وتعصف به المادة (121) من دستور 2002