دراسة حالة: إصلاح الهيئات الحكومية: جمهورية الصرب: الفساد في الجمارك

شهد العام 2001 خطوة جديدة في مجال التنمية السياسية والاقتصادية في جمهورية الصرب والجبل الأسود وهي إبعاد الرئيس سلوبودان ميلوسوفيتش عن السلطة يوم 31 مارس/ آذار 2001 وإلقاء القبض على عدد من أعوانه. وأدت هذه التغييرات السياسية في جمهورية الصرب والجبل الأسود إلى وضع أجندة سياسية جديدة تم تسليط الضوء فيها على فساد الهيئات الحكومية واعتباره هدفا حرجا من أهداف الإصلاح.

عم الفساد جميع أنحاء الصرب والجبل الأسود إبان عهد سلوبودان ميلوسوفيتشن وأشارت الدراسات إلى أن إدارة الجمارك كانت أكثر الخدمات المدنية فسادا. وطبقا لبعض التقديرات كان نحو 50 % من العاملين في الجمارك يشتركون بشكل أو بآخر في أعمال الفساد. وتعتبر إدارة الجمارك من أهم عوامل نجاح التنمية في أي دولة لأن الجمارك تتعامل مباشرة مع قضايا التجارة الخارجية وتهريب البضائع ودفع الرسوم الجمركية والضرائب وما إلى ذلك، وحيث إن الحكومة الجديدة كانت راغبة في إصلاح الجمارك فإنها تصدت لعدد من التحديات في محاولة لاستئصال جذور الفساد.

وقام مركز بلغراد لدراسات الديمقراطية الحرة Belgrade Center for Liberal Democratic Studies (CLDS) (وهو مركز بحثي مستقل تأسس لتعزيز الديمقراطية والحرية الفردية والتنمية الاقتصادية واحترام القانون في يوغسلافيا) ببحث الأسباب الجذرية للفساد. كانت الخطوة الأولى للمركز هي كشف مدى تفشي الفساد أمام الشعب. وقد قام المركز بذلك من خلال عمليات المسح التي وزعها على وحدات القطاع الخاص، وكان ذلك إنجازا رائعا حيث بدأ الناس مناقشة المشكلة علنا، ومناقشة ما يحدثه الفساد الجمركي من آثار سلبية على التنمية الاقتصادية، والتوصل إلى ما يمكن وما يجب القيام به من أنشطة للقضاء على الفساد.

بعد فحص دقيق للهيكل التنظيمي لإدارة الجمارك وعملياتها وضع المركز قائمة بأهم الأسباب الرئيسية التي تؤدي إلى الفساد الجمركي، وكان من بينها:

- انخفاض رواتب موظفي الجمارك.

- فساد التنظيم (يؤدي انتشار الفساد في صلب الهيكل التنظيمي إلى توريط الموظفين الجدد في الفساد).

- ضعف أو غياب القواعد التنظيمية أو غياب آليات إنفاذ القانون التي تعاقب موظف الدولة المفسد وتحمله مسئولية الإفساد.

- عدم كفاية الموارد (عندما يكون عدد موظفي الجمارك محدودا لا يمكن تقديم الخدمة في الوقت المناسب مما يدفع البعض إلى رشوة الموظف من أجل الحصول على الخدمة اللازمة).

- السياسات الحمائية الوطنية أو غيرها من سياسات تقييد التجارة الخارجية.

- الإجراءات الجمركية المعقدة.

- ارتفاع وتنوع الرسوم الجمركية ووجود استثناءات متعددة.

ولم يتوقف مركز بلغراد لدراسات الديمقراطية الحرة عند حدود دراسة الآثار السلبية لممارسة الفساد بل اقترح توصيات لإصدار بعض السياسات وعمل عن كثب مع مسئولين حكوميين لتنفيذ خطة المركز التي ركزت على ما يلي:

- إصلاح القواعد واللوائح والإجراءات الحالية التي تعمل إدارة الجمارك بموجبها.

- إصلاح هيكل الرواتب وجدول الحوافز لموظفي الجمارك.

- تقديم نظام رقابي جديد لشفافية جميع إجراءات إدارة الجمارك.

- وضع مدونة معايير السلوك الأخلاقي لموظفي الجمارك.

- تطبيق عقوبة صارمة على الموظفين الفاسدين في إدارة الجمارك وتقديم توصيات بإصلاحات قانونية تؤدي إلى تطبيق فعال للائحة العقوبات.

- وضع الإرشادات لتنظيم حملة علاقات عامة ضد الفساد في الجمارك، وتشجيع جميع المتعاملين مع الجمارك على زيادة الضغوط الهادفة إلى مكافحة الفساد.

وفي ختام عمليات البحث والتحليل وضع المركز مسودة تقرير استناداً إلى ما تم التوصل إليه من معلومات. وانتهز المركز هذه الفرصة لتسليط الأضواء على مشكلة الفساد الجمركي وصعوبة معالجتها، وقدم توصيات استندت إلى أعمال المسح والمقابلات الشخصية والبحث والتحليل لمكافحة الفساد والرشوة والمحسوبية. وتم إعداد التقرير باللغتين الصربية والإنجليزية وتوزيعه على الجمهور وعلى المسئولين الحكوميين ووسائل الإعلام والمكتبات العامة في جميع أنحاء الصرب وفي الخارج، كما تم نشره في الموقع الإلكتروني www.clds.org.yu وأكد التقرير التزام فلادان بيجوفيتش رئيس إدارة الجمارك بمناقشة الإصلاح الجمركي على شاشة الليفزيون.

ولأول مرة في تاريخ الصرب تمت معالجة قضايا فساد النظام الجمركي بمبادرة من مركز بلغراد لدراسات الديمقراطية الحرة الذي درس مشكلة الفساد في هذا القطاع الحكومي الفرعي وتوصل إلى معلومات واضحة وكاشفة للحقائق، وبفضل الجهود التي بذلها المركز أصبحت إدارة الجمارك وعموم الجمهور على دراية بأسباب الفساد وما يترتب على الفساد من نتائج.

دراسة حالة: رومانيا: حملة فتح الأبواب

حملة فتح الأبواب أو حملة الانفتاح هي مبادرة بقيادة جمعيات الأعمال وغرف التجارة الرومانية تهدف إلى تعزيز إصدار قوانين معينة لضمان مشاركة الجمهور في عمليات الحكومة وضمان حرية المعلومات، والمساءلة المالية، والشفافية. وتشمل هذه القوانين على سبيل المثال لا الحصر إعداد جلسات استماع عامة، والحصول على المعلومات العامة، ووضع بيانات مالية لتقييم تأثير القوانين من النواحي المالية والاجتماعية على مجتمع الأعمال، وتحديد قدرة الحكومة على تحرير قوانين على حساب نظام الطوارئ دون المرور بالإجراءات البرلمانية.

وحملة الأبواب المفتوحة هي الأساس الذي تقوم عليه مبادرات أخرى للأعمال. وكجزء من هذه الحملة تم تكوين عدد من تحالفات الأعمال التي تطالب حكومة رومانيا بمعالجة قضايا معينة تتعلق ببعض القطاعات الاقتصادية.

هناك مثلاً تحالف «السياحة اليوم وغداً (T-3 coalition tourism for today and tomorrow )الذي وضع أجندة قانونية لتعزيز مصالح قطاع السياحة وتقديم الحلول للتحديات التي تواجه هذا القطاع وذلك كشريك مع حكومة رومانيا. وهناك تحالف «التكنولوجيا 21» Tech 21 Coalition الذي يضم جمعيات الأعمال التي تخدم قطاع تكنولوجيا الأعمال، وقد وضع أجندة قانونية للعمل كشريك مع حكومة رومانيا لزيادة معدل الاستثمارات في تكنولوجيا المعلومات وإيجاد فرص عمل جيدة لأبناء الشعب الروماني. وأخيراً، هناك تحالف بروغلوب proGlobe الذي يضم جمعيات المصنعين في رومانيا والذي أنشئ لترويج المنتجات والعمليات التنافسية في ظل الاقتصاد العالمي، حيث قدم مبادرة لمعالجة القضايا الأساسية التي تعطل زيادة القدرة التنافسية في قطاع المصنعين ومنها: عدم استقرار القوانين، والبيروقراطية، ومشاكل التمويل، وبطء عملية الخصخصة.

ونتيجة لهذه الحملة تم تقديم الدعم الفني لأكثر من 200 ممثل عن جمعيات الأعمال والحكومة والجمعيات الأهلية وتدريبهم على تصميم وتنفيذ حملات التأييد والمؤازرة، وبعد ذلك قام عدد كبير من الجمعيات المشاركة بتنفيذ حملات مماثلة خاصة بها. وكذلك تم وضع قاعدة بيانات لأكثر من 800 عضو من المؤيدين على مستوى القاعدة العريضة، وتقوم التحالفات باستخدام هذه الشبكة لتوصيل رسالتها إلى الحكومة بطريقة سريعة وفعالة وموحدة.

ومن خلال حملة الأبواب المفتوحة أنشأت خمس جمعيات أعمال من غرب رومانيا «جمعية أكاديمية التأييد Advocacy) Academy Association AAA)» التي تعتبر مصدراً للمعلومات وتطوير الحوار بين الحكومة والقطاع الخاص حول القضايا المهمة. وقامت الأكاديمية بالفعل بتخطيط وتنفيذ أول جلسة استماع تشهدها رومانيا ثم نفذت جلستين عامتين لمناقشة قضايا محددة، وأصبحت أداة حيوية للاتصال بين الحكومة والقطاع الخاص بشأن قضايا مهمة مثل قانون العمل وتنظيم الأنشطة المباشرة للدعوة والتأييد. وبالإضافة إلى ذلك خرجت الأكاديمية عشرين قيادياً من جمعيات الأعمال تم تدريبهم على برامج التأييد، وأصبحوا خبراء يساعدون جمعيات الأعمال على تخطيط وتنفيذ مثل هذه البرامج.

دراسة حالة: الحكم الديمقراطي الصالح، وإصلاح المؤسسات في جورجيا

في 23 يوليو/ تموز 1999 وافق برلمان جورجيا على قانون الإدارة العامة الذي يهدف إلى»ضمان احترام الجهات الإدارية لحقوق الإنسان، والمصلحة العامة، وسلطة القانون». وقد تضمن قانون الإدارة العامة عدة نصوص تتعلق بحرية المعلومات وشفافية اجتماعيات الهيئات العامة، والغرض منه هو تطبيق مبدأ المساءلة في جميع المؤسسات الحكومية.

وكانت منظمة «الشراكة من أجل المبادرة الاجتماعية The) Partnership for Social Initiative PSI)» الشريك المحلي لسايب قد قامت بدور قيادي في مراقبة الإنفاذ السليم للقانون، حيث نفذت عملية تحليل على مستوى الدولة لاستكشاف مدى فهم واستيعاب نصوص القانون، واكتشفت أن الحكومة لم تبذل أي جهد يذكر لتوعية الشعب بالقانون ونصوصه حتى أن 24 في المئة من أصحاب الشركات لم يسمعوا بهذا القانون على الإطلاق. وكذلك بين التحليل أن الهيئات الحكومية لا تطبق عدداً من نصوص القانون بالطريقة المنصوص عليها إما لنقص تمويل تلك الهيئات أو لعد كفاءة إدارتها الداخلية أو لأن المسئولين والموظفين الحكوميين لم يصدقوا أنهم يستعرضون للمساءلة والمحاسبة إذا تجاهلوا إنقاذ القانون. وكذلك اكتشفت منظمة «الشراكة من أجل المبادرة الاجتماعية» أن الجهاز التنفيذي كان على دراية بمسئولياته بموجب القانون لكن الجهات التنظيمية لم تكن كذلك، وهي بحكم القانون جهات مستقلة عن العملية السياسية، ولذلك كانت أقل استعداداً للامتثال للقانون.

وكذلك قامت المنظمة بمسح مجموعات الأعمال ومجموعات المجتمع المدني للتعرف على تجاربها وخبراتها وتحديد قضاياها المعنية المتعلقة بتنفيذ القانون. وبالإضافة إلى توزيع نماذج الاستبيان داخل مجتمع الأعمال، أعلنت المنظمة عن عمليات المسح في الصحف والرسائل الإخبارية التي تصدرها الجمعية والتليفزيون، وطلبت من المجتمع المدني ككل الإجابة عن أسئلة الاستبيان.

وتم تحديد أكثر مخالفات القانون وضوحاً وانتشاراً على أساس عدد المنظمات المتأثرة بهذه المخالفات، وتأثيرها على اقتصاد الدولة وعلى تطوير السوق الحرة. وكان الهدف من ذلك هو تحديد مدى امتثال الجهات الحكومية للقانون ومعرفة الإجراءات أو الدعاوى القانونية التي رفعتها الجهات الرقابية. وفي 20 في المئة من الحالات أخفقت الجهات الحكومية في الرد على طلب المعلومات، ولم تهتم بالرد عليها إلا بعد أن أرسلت إليها منظمة الشراكة من أجل المبادرة الاجتماعية «إنذارات إدارية». وفي حالة واحدة فقط رفعت المنظمة دعوى قضائية ضد وزارة الدفاع لرفضها الرد على طلبات المعلومات تأكيدا لسيادة القانون وضرورة الرد على طلب المعلومات العامة. وبينت المنظمة أنه من الممكن تنفيذ قانون الإدارة من خلال جهود المواطنين المهتمين بالموضوع والمحاكم المختصة. ولذلك كونت المنظمة تحالفا يضم 70 من الأطراف ذات الصلة ومنظمات الأعمال والجمعيات الأهلية التي أعربت عن اهتمامها بالقانون الإداري وكانت في موقع يسمح لها بالمشاركة بجهودها في رصد الأنشطة المختلفة والدعوة للتأييد.

ومن خلال تقييم إنقاذ القانون الإداري كشفت المنظمة مشكلة أكبر وهي أن مجموعات المجتمع المدني وجمعيات الأعمال في جورجيا لا تستفيد من الفرص المتاحة لدى صناع السياسات، وأن الموظفين العموميين – من الناحية الأخرى – لا يشعرون بالحاجة إلى مشاركة الجهود في اتخاذ القرارات أو في العملية التشريعية. وفي هذه الحالة على وجه التحديد قالوا إن القانون الإداري لا ينص على مثل هذا الالتزام. ويرجع موقف الموظفين العموميين بكل بساطة إلى أن بعض الجهات ترى أن السماح لمنظمات المجتمع المدني بالمشاركة في صنع القرار سيكون تدخلا في شئون الدولة بينما تفتقر بعض الجهات الأخرى إلى الوعي الكافي بضرورة مشاركة هذه المنظمات.

ولمعالجة هذه الثغرة في برنامج التأييد وضعت المنظمة نموذجا لاعتماد جمعيات الأعمال. وكان القصد من ذلك هو وضع قائمة بالجمعيات ومنظمات المجتمع المدني الأخرى ذات الاهتمامات أو الخبرات الخاصة التي يمكن للجهات الحكومية دعوتها لإبداء رأيها في اقتراحات تعديل السياسات وعمل الإصلاحات.

ووضعت المنظمة برنامجا رائدا بالاشتراك مع مركز جورجيا الوطني للملكية الفكرية وبموجبه وافق المركز على التشاور مع المنظمات الخاصة الموجودة في القائمة المقدمة إليه. وكان ذلك البرنامج نموذجا لوضع برامج معتمدة مماثلة مع جهات حكومية أخرى.

وأدت جهود منظمة «الشراكة من أجل المبادرة الاجتماعية» إلى زيادة كبيرة في مشاركة جمعيات المجتمع المدني وجمعيات الأعمال في وضع إصلاحات العام والخاص لم يكن لها أن تحدث من دون صدور القانون الإداري ومتابعة المنظمة لعمليات إنقاذه. ولعبت نصوص القانون المتعلقة بالشفافية وصنع القرار دوراً رئيسيا في إقناع الجهات الحكومية وإلزامها بإعطاء مجموعات المجتمع المدني دوراً في عملية صنع السياسات.

الخاتمة

أدى ضعف الأداء في الكثير من الديمقراطيات والاقتصادات الناشئة ورد الفعل المضاد للإصلاح في الكثير من الدول في مختلف أنحاء العالم في الوقت الحالي إلى كشف النتائج الخطيرة المترتبة على حذف الحكم الديمقراطي الصالح من أجندة الإصلاح، وقد حققت جهود الإصلاح خلال العقود الماضية نجاحا في زيادة المشاركة السياسية والوصول إلى الاستقرار الاقتصادي العام، ولكنها فشلت في تشجيع نشر الحرية السياسة والاقتصادية والتمكين على نطاق واسع. ونتيجة لذلك، ما يزال كثير من المواطنين يعانون من الفساد والبطالة والفقر وانخفاض معدلات النمو الاقتصادي وانخفاض مستويات ما تقدمه من سلع وخدمات مثل العدالة.

والرسالة واضحة أن جهود الإصلاح الحالية في البداية الضرورية وليست النهاية بالنسبة لأجندة الإصلاح. ولكي يتمتع المواطنون بمثار الديمقراطية والاقتصادات القائمة على أساس السوق في حياتهم اليومية، لابد أن تتوافر لهم الآليات المناسبة التي تمكنهم من مساءلة الحكومة ومحاسبتها بصفة يومية.

وبمعنى أخر، يجب أن تركز مبادرات الإصلاح على تعزيز الحكم الديمقراطي الصالح في الحياة الاقتصادية . وهناك أدلة من الخبرات المتوافرة على مدى العقود القليلة الماضية تثبت أن عمليات التحول التي لا تجد مساندة من الإدارة الشعبية يكون مصيرها إما الفشل أو الهبوط إلى ديمقراطية رمادية تحتوي على الكثير من المثالب وسوء الأداء الاقتصادي. وتكفى نتيجة واحدة من هذه النتائج لتلطخ صفحة الديمقراطية والأنظمة القائمة على أساس السوق وتهدد بالخطر عمليات التحول الحالية والمستقبلية.

ومع ذلك فإنه من المهم بنفس القدر أن ندرك أن تأسيس الحكم الديمقراطي الصالح عملية طويلة المدى تضمن إجراءات قد تؤدي إلى إبطاء عملية الإصلاح ذاتها. وتستهلك عملية إنشاء مؤسسات المحاسبة والمساءلة والسماح لها بمزاولة نشاطها الكثير من الوقت، ولكنها على الجانب المضيء تؤدي إلى التوصل إلى حلول إبداعية مستديمة مفصلة حسب الظروف القائمة. ويجب النظر إلى توصيات السياسات التي وردت في هذا التقرير على أنها أدوات يمكن للمواطنين والحكومات استخدامها وتكييفها لإنشاء مؤسسات المحاسبة والمساءلة وتطوير نوع الحكم الديمقراطي الصالح الذي يتناسب مع احتياجاتها.

وتؤكد الدراسات التي أجريت أخيرا في مختلف أنحاء العالم أن الدول التي تصدت لتحديات الحكم الديمقراطي الصالح قد جنت مزايا ذلك وقد تمثلت تلك المزايا في إحراز نتائج تنموية ممتازة تضمنت أيضا احترام الحريات المدنية والسياسية وحقوق الإنسان وحقوق الملكية، وتحقيق معدلات توظيف أعلى، وتحسين جودة السلع والخدمات، وتحقيق المزيد من الاستقرار السياسي. ومن ثم فإنه من مصلحة كل منا أن نضمن أن استمرار جهود الإصلاح في المستقبل سيفتح آفاق الحكم الديمقراطي الصالح.